（五）法治餘杭評估體係的“149”結構
法治餘杭的評估結構可以用“1（一個指數）4（四個層次）9（九項滿意度調查）”來概括。
1.一個指數
指數可以給公眾一個簡單直觀的感覺，且可以用來進行比較。2007年的餘杭法治指數就是一個可以和其他年度相比較的數字，可以作為以後法治評價的基數。在世界銀行每年公布的“全球政府監管指數”中，“法治指數”是其中一個重要的組成部分。2004年，由香港的一家民營性社會公益機構——“香港社會服務聯合會”倡導，學術機構、司法機構、公共政策研究機構和公益組織共同參與的香港法治指數研究也正式開展。另外，統計學界和經濟學界也已經有不少相關指數的研究。
餘杭法治指數具備指數的普遍特點：①資料是量化的和可比的；②獲得數據的方法是統一的和標準化的。同時，它又具備自身的特點：不僅包括一些可統計的資料，而且涵蓋了製度環境、價值實現等更寬泛的領域。相應地，指數體係也不是由一套絕對精確的數據構成，而是由研究者通過幾種不同的方法定性、定量地呈現每個指標的狀況，並且由專家評估組依據這些資料，為公民社會的每個法治條件或者說法治要求作出評分。因此，法治指數是統計資料與人們的認知相結合的評價體係。它不是一套嚴格意義上的統計指數，不具有絕對量的可比性。相比單純統計指標的優勢在於，它關注了動態中的法治狀況。
在法治餘杭九大要素或條件的基礎上，課題組將每一部分的抽象要求具體細化為多項指標。在參考數據的選取中，作為評價依據的客觀基礎來自兩方麵：一是與法治狀況有關的各項官方法律數據，二是通過群眾調查問卷得到的數據。問卷調查由中立性社會機構主持，得出的結論同樣作為客觀數據提供給評審者參考。這種方法可以較好地解決如群眾法律意識等較難直接統計的數據收集問題。並且在一定程度上也能克服大家對官方數據所持的懷疑，群眾的參與也能使整個法治指數的可信度增強。這兩種方式的並用是一種抽象與具象的結合，可以在很大程度上去偽存真，得出較為科學的評估。這些數據可分為“數量指標”和“行為指標”。“數量指標”是指可以直接通過實際數據測量的指標，如犯罪率、每萬人擁有的律師人數等。“行為指標”是指用來顯示組成人員某種行為強度高低的指標，一般難以用實際數據來表達，而隻能用相對的數值表示相互之間行為強度的高低。例如用60分表示城市管理執法者的依法行政意識淡薄，用100分表示其依法行政意識強烈。對於“行為指標”，往往需要尋找相關性較大的間接指標來替代。如用“信訪內容分析”、“市民建議和投訴比”來作為“市民法律意識”的替代性指標。
法治指數委托第三方製定。在評審的過程中，初評分為兩個評審組。一是內部評審組。該組人員代表在不同範圍內直接參與法治運作的群體，該群體對於法治理念、司法行政實務和餘杭法治的現狀有深入的了解，其評審的準確性較高。內部評審組成員包括隨機抽取的法官、檢察官、政府高層工作人員、人大代表等，總人數可為20人。二是外部評審組。該組人員包括評估機構挑選的各類非政府組織、學術機構、新聞媒體的人員以及參與過司法訴訟的當事人代表。該組成員雖然不直接參與餘杭法治的運作，但其對餘杭法治的現狀有不同的體會，因此其評估結果的好壞也能在一定程度上反映餘杭法治的程度。因此可采用其分數作為餘杭法治指數的參考數據，與內部評審組的結論作比較，補充調整其結論的偏差。
在數據采樣所得出的分析報告基礎上，由評估主體邀請國內外有較高知名度和專業權威的法學家組成“法治指數評審專家委員會”。評審時，每一個評審成員首先逐一判斷評審表中餘杭法治九個方麵要素的重要性，並且打出權重值；然後，評審成員結合參考數據和自己對餘杭法治的實際觀感，在表格上對法治的各個條件，由低到高予以1~100分值的評分。值得注意的是，每個評審者需要對每個法治要素的打分依據分別作出書麵的解釋，以增強結果的公信力。在收集好評審者提供的相關分數後，評審主體即可依相關模型進行指數的計算。如圖6\|1所示。
圖6·1法治指數的計算過程
2.四個層次
餘杭各個部門過去雖有一些考評內容，與法治有關的內容融在其中，但不同部門之間聯係相對鬆散，考評內容不成係統。法治餘杭評估要係統化、科學化，要努力克服一般工作考評的弊端。
在評估層次上，具體分四個層次：總指標、區級機關指標、鄉鎮指標、農村社區指標（圖6\|2）。通過這樣多層次、多緯度的考核方式，既能得出反映餘杭整體法治狀況的總指標，又能對政府各具體部門的績效具體考核，還能具體落實到鄉鎮機關、村社區的法治水平的量化考核。通過從高到低縱向深化和橫向展開對各政府機關部門逐個評估的方法，使評估體係盡可能囊括眾多的利益主體，從而真正體現廣泛的參與性。
在指標設計上，考慮各政府機構部門的共性和本身具有的個性特征，分別設計共性指標和個性指標。一方麵，應當在政府部門的法治評估標準中設置一般性形式化標準，體現法治對政府機關的共性要求，例如公正程序、信息公開等要求。另一方麵，也應當設置特別性形式化標準，體現法治對政府機關的個別性要求。設計足夠的軟性指標、品質指標、替代型指標。典型如通過設計問卷調查的方式對民眾滿意度等無法精確界定的指標作出的考核。
在評估程序上，采用內部評估和外部評估相結合的方式評估。評估工作的開展首先是進行數據采樣，分四步驟進行：由工作小組向各部門發放考核表，要求完成部門自評；再由工作小組實地調查，為各部門評分；然後，工作小組統計數據，製作模型（表格），撰寫分析報告；最後，工作小組將分析報告呈交餘杭法治指數評估主體，為後者調研提供數據、素材。在數據取樣的基礎上，餘杭法治評估小組對各部門法治指標逐一評出總分，並在此基礎上計算出餘杭區當年各級法治指標平均分。根據平均分，考評出達標單位和非達標單位，並予以名單公布。
圖6·2四個層次的評估模型
（1）法治餘杭評估總指標。總指標設立九個目標：“推進民主政治建設，提高黨的執政能力”；“全麵推進依法行政，努力建設法治政府”；“促進司法公正，維護司法權威”；“拓展法律服務，維護社會公平”；“深化全民法製教育，增強法治意識和法律素養”；“依法規範市場秩序，促進經濟穩定良性發展”；“依法加強社會建設，推進全麵協調發展”；“深化平安餘杭創建，全力維護社會穩定”；“健全監督體製，提高監督效能”。考核體係包括主要任務、主要內容、考評標準、標準分。其中考核標準是核心，是進行考核打分的直接依據，另外幾項則是輔助解釋部分。每項考核標準都確立有一項標準的基準分。在具體考核打分時，評估者需要參考考評標準，在標準分的基礎上加減分，從而得出該項的具體得分。
以“深化平安餘杭創建，全力維護社會穩定”這一具體目標所派生的考評子係統為例：
首先，將該目標分解為依法打擊違法犯罪、強化治安防控體係建設、完善矛盾糾紛調處機製、加強社會治安綜合治理四個方麵的任務。四個看似原則性很強的任務，實質上已經對“平安”和“穩定”做了很好的詮釋。
然後，根據上述四個任務再細化為七個方麵內容，如：依法打擊危害國家安全的犯罪活動，打擊黑惡勢力犯罪、暴力恐怖犯罪等，切實解決群眾反映突出的治安問題，堅決維護國家安全和政治穩定，深化“無毒”社區創建，依法遏製涉毒違法犯罪發展蔓延的勢頭，進一步推廣政府主導型、市場契約型、義務誌願型等群防群治模式等。
最後，設計與選擇核心的考核標準。如：①依法打擊違法犯罪，刑事案件的破案率不低於全市平均值，命案和五類案件的偵破率分別達到90％、95％以上。三項指標每少一個百分點各扣1分，而該項的標準分為10分。②調解工作網絡健全，調解機製完善，矛盾糾紛排查及時，糾紛調處受理率達到100％，成功率達到95％以上。每少一個百分點各扣1分，該項標準分為10分。③深化社會治安綜合治理責任製，機製完善，網絡健全，考核達標率達到90％以上，每少一個百分點扣1分，該項標準分為10分等。依此類推，每項目標下設計10個左右的具體考核指標。作為一個整體考核體係的九項具體目標，它們在決定法治總指標重要性上大體相當。因此，各項目標下的考核指標數目盡量保持平衡，但也不必完全相等。大體上，每項設計10個指標，但也不排除大於或少於10種的情況。每項指標的標準分是取10分、15分、20分，依據該項指標的權重不同來確定。
整個考核體係的設計中，指標的設計是關鍵。具體要考慮應選取哪些指標，每項目設計幾項指標，某些指標中的基準值是多少，評分標準如何等。課題組在結合餘杭實踐特點的基礎上，廣泛開展實地調研，召開專家研討會，借鑒國內外先進經驗，構建出一套可操作的考核體係。
（2）區級機關評估。法治餘杭評估體係第二層次設計的目的是用於對區級各部門的考評。首先，根據各政府部門職能的不同，將餘杭區政府機構劃分為黨政機關部門、經濟管理部門、綜合管理部門、司法部門、執法部門、社會服務部門、公用事業部門共七大部分。這七大部分的每一部分又包括多個具體政府部門，如：司法部門具體包括區人民法院、區人民檢察院；執法部門包活區安監局、工商分局、環保局、煙草專賣局等。這種將複雜龐大的政府機構部門納入到七大部分的方式能化繁為簡，便於梳理；能避免遺漏，有助於建立全麵、徹底的考核體係。
在這一層次的指標中，包含有各部門法治建設的共性目標和結合部門特色的個性目標。共性目標如加強領導、認真開展普法教育依法治理工作、加強基礎作用等。“加強領導”進一步具體化包括：①製定本部門、本係統、本單位的法治建設和“三五”依法治區、“五五”普法教育規劃。明確目標任務，製訂年度工作計劃，切實抓好落實。②建立健全依法治理普法教育領導機構和辦事機構，有明確的領導分工和有專人負責，建立起明確的議事、辦事製度並嚴格執行。③加強普法依法治理工作的組織、協調和輿論宣傳工作，營造良好的法製氛圍等等的考核內容。同理，“認真開展普法教育依法治理工作”和“加強基礎工作”也都可以細化出相應的考核內容。結合一定的評分標準即可在標準分的基礎上對每項考核內容考核打分。區級機關評估指標體係模型見圖6\|3。
圖6·3區級機關評估指標體係模型
在各部門共性目標的統領下，結合各部門特點設計針對各部門的考核指標。以區財政局為例，除了共性目標中相關指標的套用外，其個性目標的設置充分體現其自身特點。如：加強稅收稽查工作，加大大案、要案的查處力度，規範稅收秩序。納稅申報率、稅款入庫率、稅務登記率、案件公告率、處罰實施率分別達到100％，無執法出錯事件。每下降一個百分點各扣1分，發生執法出錯事件的每例扣2分；依法加強財政、稅收管理，積極組織財政收入，全麵完成年度收入任務，未完成年度收入任務的每下降一個百分點扣2分。
共性目標對各部門來說是普遍適用的要求，每個部門單位的職責中都可以找出這些共性目標的落腳點；個性目標是各個部門單位的特殊職責的體現。共性結合個性、普遍結合特殊的方式，保證考核的全麵、客觀、公正，確保指標能真實反映餘杭法治水平，能為餘杭區領導決策者和廣大人民群眾提供一個了解、掌握餘杭法治現狀的信息平台。在這一層次的設計中，考評的方式更加注重將自評和他評兩種方法相結合。
（3）鄉鎮、街道評估。法治餘杭評估體係的第三層次是應用於各鄉鎮、街道的考評。鄉鎮是我國最基層的行政組織，它與其上一級行政組織的顯著區別在於它直接麵對廣大群眾，具有基層性、群眾性等特點。鄉鎮法治評估指標的設計不僅關係法治的評估和落實，而且關係政府行為的規範性。對於這一層次的評估設計，主要結合第一和第二層次的設計經驗，闡述考核內容；采用自評和他評結合的方式，輔以規定標準分和評分標準。
在類別上分為組織製度建設（25分）、依法執政（10分）、依法行政（25分）、依法管理（30分）、法製宣傳（10分）五部分。
此層次的設計既有餘杭區級層麵上的共性，也有直接麵對基層的個性。因此對鄉鎮評估的指標需兼顧此兩方麵的特點，有較強的針對性。設計中盡量考慮到這些特點，如以“依法行政（25分）”這一類別為例，主要分為以下三大考核內容：①黨委領導民主法治建設的核心作用得到充分發揮，支持和保證權力機關、行政機關、司法機關依法行使權力（標準分4分，黨委領導民主法治建設的核心作用發揮不明顯扣1分；非法幹預權力機關、行政機關和司法機關依法履行職責，造成惡劣影響的有一起扣2分）。②健全依法決策、科學決策、民主決策機製，有關經濟社會發展全局和與人民群眾利益密切相關的重大事項通過法定程序轉化成為當地人民的共同意誌（標準分3分，沒有形成依法決策、科學決策、民主決策機製的扣2分；重大事項的決策沒有經過法定程序，對群眾利益造成損害的有一起扣2分）。③推進黨務公開，建立健全黨內情況通報製度、情況反映製度、重大決策征求意見製度、決策失誤責任追究製度、黨政主要領導權力監督製度（標準分3分，以上製度少一個扣0.5分，沒有按製度執行的有一項扣0.5分）。這一考核內容的劃分使得模糊的依法行政要求從指標設置到評分標準逐步作出了明確的闡述，從而具有切實可行的操作性，這樣就使得依法執政不再僅僅是一種紙麵文章或者口號。
（4）農村、社區評估指標。法治餘杭評估指標的第四層次應用於餘杭的各村、社區的考評。我國農村人口占全國人口的80%，中國要走向法治之路，不能離開農村的實際。法治建設在農村中具有重要地位，關係農村的現代化發展，關係市場經濟條件下農村的各種利益關係，關係農村社會的穩定。但是農村的現狀仍然存在製約農村法治建設的因素，如農民法律意識及法製觀念淡薄，法律素質有待提高；農村仍存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象以及治安死角。因此，對於法治農村評估指標的設計是法治餘杭整個工程建設的基礎性工作，其重要性不言而喻。社區是社會的細胞，社區的和諧是社會和諧的基礎，隻有每一個基層社區是民主法治的，社會主義民主法治國家才可以建立。
餘杭村、社區民主法治的發展建設程度實質上決定了整個餘杭法治發展進程的程度。因此，在指標設計上，我們充分吸取了“民主法治村（社區）”的星級創建標準，力求設計的科學、嚴謹和周密。
例如在村的考評係統中，主要分為組織製度建設（10分）、民主建設（40分）、法治建設（40分）、三個文明建設（10分）四個類別。其中別具特色的“三個文明建設（10分）”包括：①村民委員會積極辦理本村的公共事務和公益事業，及時向人民政府反映村民的意見，完成年內工作目標（工作落實到位的得1分）。②積極開展“星級”文明戶創建活動，做到有部署、有檢查、有評比、有表彰（工作落實到位的得1分）。③做好優待撫恤、養老、撫幼及助殘工作，無老人、幼兒和殘疾人被遺棄（出現所列情況的每項扣1分）。④環境整潔優美、公共衛生良好、有效預防各類疾病發生，未發生甲、乙、丙類傳染性疾病（環境髒亂差，影響村容村貌的不得分，引發各類傳染性疾病的扣2分）。可以看出，這些具體考核內容的設計無不落實於農村的日常生活，無不貼近於農民的生活狀況，無不讓農民更加近距離地感悟到法治的真實存在。
社區的指標設計主要分為組織製度（10分）、民主建設（40分）與法治建設（50分）三大類。由於社區與農村之間在自然、社會稟賦各方麵都存在著差異性，因此在具體內容上也很不同。
3.九項人民群眾法治滿意度調查
在參考數據的選取中，作為評價依據的客觀基礎來自兩個方麵：一是與法治狀況有關的各項官方法律數據，這一類數據即為可量化的數據；二是群眾調查問卷所得的數據，如人民群眾對司法工作的滿意度。問卷調查通過中立機構進行，得出的結論同樣作為客觀數據提供給評審者參考。這種方法較好地解決了如群眾法律意識等較難直接統計的數據收集問題，同時在一定程度上也克服了大家對官方數據所持的懷疑，群眾的參與也能使整個法治指數的可信度增強。這兩種方式的並用是一種具體與抽象的結合，可以很大程度上去偽存真，得出較為科學的評估。