法治餘杭評估體係課題組由錢弘道教授主持。課題組成員有擔任法治餘杭專家委員會委員（按姓氏筆畫排序）的浙江大學光學院院長孫笑俠教授、中國社會科學院法學研究所所長李林教授、中國人民大學法學院張誌銘教授、浙江大學光華法學院林來梵教授、上海交通大學黨委副書記鄭成良教授、浙江省司法廳廳長胡虎林、浙江工商大學校長胡建淼教授、浙江大學光華法學院副院長夏立安教授、浙江大學光華法學院錢弘道教授、浙江省高級人民法院副院長童兆洪。課題組成員還有浙江大學光華法學院梁上上教授，餘杭司法局局長毛新利、原局長馬其鏢、副局長鄭紅等同誌。香港中文大學中國研究服務中心主任關信基教授、香港大學法學院副院長戴耀庭教授、香港大學法學院吳達明副教授參與了課題的研討，並提出了有重要參考意義的意見。課題的參與人員還有王燁、王小青、王慶新、劉星、劉俏蕾、李亮、李鴻蘭、楊吉、楊勇、吳亮、吳偉強、沈曄、陳建勳、陳曉屏、林俐、易林、金卓、陳建六、陳恩美、胡曉立、徐林苗、徐文彙、高利茹、裘璐米、滕之傑、薑斌、劭佳、王帥等從事理論實踐工作的同誌和研究生。
1999年憲法修正案頒布後，如何在法律製度初步建成的基礎上，落實維護公正的法治精神，實現人們所期待的理想化的和諧社會，成為法學界和全社會日益關注的重要問題。對於這項問題的解決，需要將現行法律製度放在“規則——理性——效率”的實證框架中進行討論，建構和探索如何對法律製度的實施效果進行公正性、效率性評估和預測的法治量化評估技術。
值得注意的是，近年來浙江省法學理論界和實務界率先從“法治發展的階段性”理論出發，運用法律變化的定量分析與預測技術，嚐試建立起法治量化評估的理論模型。研究者將“法治餘杭評估”工程作為一個能夠例示該模型的製度樣本，通過“餘杭2007年法治指數”來描述浙江省杭州市餘杭區政府和社會運作的法治狀況，評價該地區法律製度在特定階段內實施的公正性、效率性狀況，取得了良好的社會反響。
法治量化評估開辟了一個有別於主流法學研究的新領域，對於在理論上深化法治內涵的研究，以及在實踐中了解和掌握區域法治發展的確切現狀、促進對地方法治建設弊端的改革具有深遠的意義。這種法治量化評估的創新實踐不是一種政府內部的法治建設績效評估工程，而是一個具有深刻社會背景的、能夠給浙江乃至全國的法治建設，以及法與社會政治經濟生活的關係帶來重大影響的變革。以下試從理論上對法治量化評估的創新實踐進行一般性的概括，就其對先行法治化的意義、評估手段、評估結果、發展方向等方麵的內容作出深入分析。
一、法治量化評估在先行法治化過程中的意義
（一）作為製度創新手段的法治量化評估
法治量化評估的實施是對當代浙江法治改革呼聲的回應，產生這種法治量化評估思潮的社會背景是：隨著浙江法治建設的逐步深入，一方麵民眾對法治的期望越來越高，另一方麵法治改革的難度也越來越大。以前一般所理解的“法治”往往導致一種傾向，即把“法治建設”理解為成文法規範的體係化和製度化。從浙江和全國法治發展的早期曆程來看，在政府主導法治建設的過程中，立法者側重於依靠政府的政治權威，簡單地強製移植和模仿西方的法律製度，而西方製度在中國社會的移植效果、成文法內容的實現程度等一係列關於法律實施的問題，一般並不被認為是衡量法治的考慮因素。但是，這種認為擁有西方的法律製度就等同於實現了“法治”的簡單理解，與法治的精髓是否抵觸呢？
從保護公民權利的角度來看，一些法律製度淪為不當壓製公民自由，維護人治的工具，根本談不上實現真正的法治。從國家權力的行使角度來看，一些法律由於與中國社會實際脫節，無法有效調整社會糾紛，成為純粹的擺設。從社會公眾的法律意識來看，社會上普遍存在的權大於法、貪汙腐敗、不守誠信等現象，也顯示了現代法治觀念遠未深入人心。這些情況表明，一方麵，與法治針鋒相對的人治傳統的流毒仍然在現實社會中大量殘存和擴散，另一方麵，法律製度體係雖然在我國初步建立，但是中國法治建設還一定程度地存在著政治權威與法律權威不分、法律過於受製於政府的長官意誌、放縱政府裁量等缺陷。公正、民主內涵還沒有充分反映在法律製度中，或者在法律製度中沒有得到充分尊重和實現。因此，盡管建立了相對完備的法律製度，法治優於人治的公信力權威仍然遠沒有樹立起來。浙江在全國較早實現了法製完備化之後，這一法律製度相對完備與政府、公眾的法治觀念相對淡漠兩者之間的矛盾日顯突出，並且成為亟待法學界深入反思和解決的問題。
在這種背景下，為了彌補現行法治建設的缺陷，控製桀驁不馴的國家權力，法治量化評估這一製度創新應運而生。“製度”是指種種內在聯係著的社會規則給人們的相互作用，通過一定的方向性使之定型化。SamuelN.Eisenstadt.“SocialInstitutions”，InternationalEncyclopaediaofSocialSciences，vol.14,Macmillan，1968，pp.409.所以，法治量化評估製度就是一個使用公共管理上的量化評估方法改造法治，設定一個符合社會法治變革的新型規範模式。
作為一種意識形態，法治原則的根本要求不在於法律製度的建立，而在於反映在法律製度中的公正、民主內涵必須得到尊重和實現。法律規範和具體製度隻有達到這一要求才能得到正當化。法治量化評估的基本構思是：將法治原則的根本要求精致加工為一係列反映實質正義、民主和公眾道德標準的法治指標，將實質正義與形式正義統合於內，並以此衡量和檢驗現有法律製度的自身質量和實施效果。通過依據這些法治指標對照和評價不同地區的法律製度運行狀況的方式，一方麵衡量該地區在特定階段維護法律規範與法治秩序的有效性，衡量區域社會的法治進步程度，另一方麵對特定的政府法律製度的實施績效進行考核評估，為政府決策者下一步總結和改進該項法治建設提供具有可信度的信息，從而引導區域社會法治建設的良性發展。
在浙江，隨著法律製度建設從“擴張型製度構建”轉向“內涵型素質提升”，產生了用精確的量化手段分析和衡量法律製度的現實需要。例如在製度安排上，既有的以及即將建立的法律自身的內容隻有經受得了實質正義、程序公正、保障權利、反映民意和符合道德標準的檢驗，法律製度隻有按照社會正義和權利自由的需要設計或者構建，才能使法律決定的作出更易正當化。在這一背景下，作為既具有激勵法治建設又具有約束政府功能的技術手段，法治量化評估也就越來越得到浙江理論界和實踐界的高度重視。
（二）作為培育全社會法治精神手段的法治量化評估
法治量化評估首先是一個如何設置評估內容的問題，但是更根本的問題在於評估主體的獨立性和中立性如何保證。這是因為即使設置了科學客觀的評估指標體係，但是如果評估主體所采納的評估數據信息的內容虛假不實、評估主體受製於政府的支配，那麼就會帶來對評估過程和結果公正性的質疑。由於法治量化評估以公權力監督為主要內容，著重於對公權力行使合法公正性的審查。基於維護公平的角度，對政府及其公務人員的法治監督與評價是從對其不信任甚至質疑的立場出發的，具體表現為評估過程中的“開放性”。在法治量化評估中，評估的“開放性”具有極其關鍵的意義。
所謂法治量化評估的“開放性”，是指通過信息公開、正當程序和民主參與的製度安排，使政府的運作向社會公眾開放。在此基礎上，對政府運作的法治量化評估接受相關利益團體、公眾輿論和有關利害關係人的參與和監督。換言之，法治量化評估有賴於社會各界，包括政府外部的公眾、社會團體、輿論媒體、相關利益人等共同完成對政府管理的法治量化評估，從而保證評估結果的公平性，強化對政府行動的公開性、民主性和合法性審查。
值得注意的是，法治量化評估的“開放性”使政府與公民之間的地位發生了重大的改變，公民從政府管理的對象一躍成為監督政府的製約者。這種民眾參與的機製促使政府行動一定程度上向社會公眾開放，從而鼓勵官民對話、協商和理性討論，以避免公權力行使的恣意性，提高政府決策的品質。在有限的時間空間範圍內，法治量化評估調動社會各界，共同承擔起對政府行為、社會法治發展狀況進行理性討論和認真審議的任務，這種法治量化評估與公民社會、公共理性之間相互合作所產生的法治發展的契機，可以說是法治量化評估對浙江法治發展所產生的最寶貴的政治成果。
從另一方麵而言，法治量化評估也有助於改善政府內部機構的科學規範管理，增強政府機關及其公務員的守法意識和工作責任感。例如通過部門法治指標的設立，為政府及其公務員設置了守法考評的衡量標準，借此明確了政府組織應當作為或者不作為的職責事項，發揮預防政府行為產生違法偏差的作用。
（三）法治餘杭評估體係建立的背景
中國法治建設開始進入一個極其重要的階段。這個階段以黨的十七大報告提出“全麵落實依法治國方略，加快社會主義法治建設”為標誌。這個階段的社會背景是，經濟發展取得了令人矚目的成就，但社會矛盾凸現。這個階段法治建設的一個特點是，一些地方黨委政府開始用法治水平來衡量政績，具體表現為地方黨委政府用黨委最高文件決定方式提出法治建設目標，對法治建設提出更高要求，將法治建設作為全麵落實科學發展觀、加快構建社會主義和諧社會和提高黨的執政能力的核心內容。2006年4月26日，中共浙江省委作出《中共浙江省委關於建設“法治浙江”的決定》，提出建設“法治浙江”的總體要求、基本原則和主要任務，努力實現浙江省法治建設工作在整體上走在全國前列的目標。在《中共浙江省委關於建設“法治浙江”的決定》出台前，杭州市餘杭區積極響應中央與省委號召，作為一個縣級行政單位在全省率先提出了“法治餘杭”設想。在2006年2月23日《中共杭州市餘杭區委關於建設“法治餘杭”的意見》中，餘杭區提出了最終實現“黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規範有序、監督體係健全、民主政治完善、全民素質提升、社會平安和諧”的總體目標，同時明確了強化民主政治建設、全麵推進依法行政、促進司法公正等九項任務。為了真正實現黨委提出的目標，餘杭區又在全國率先推出縣區法治指數和全方位的法治評估體係。從2006年初開始至2008年6月，有關法治指數和評估體係的研究曆時近兩年半。
2006年4月，餘杭區委召開“建設法治餘杭工作座談會”。會議期間，餘杭區委成立了“法治餘杭專家委員會”。浙江大學光華法學院院長孫笑俠教授、中國社會科學院法學研究所所長李林教授、中國人民大學張誌銘教授、浙江大學光華法學院林來梵教授、上海交通大學黨委副書記鄭成良教授、浙江省司法廳廳長胡虎林、浙江工商大學校長胡建淼教授、浙江大學光華法學院副院長夏立安教授、浙江大學光華法學院錢弘道教授、浙江省高級人民法院副院長童兆洪（以姓氏筆畫為序）等十位全國知名法學家和實務部門的同誌應邀擔任專家委員會成員。隨後，餘杭區委法治領導小組與浙江大學光華法學院確定了開展關於“法治餘杭評估體係”這一課題的研究，成立了以錢弘道教授為課題負責人、專家委員會成員參與的“法治餘杭評估體係”課題組。為建設量化考核評估體係，區委、區政府撥專款研究法治評估體係，同時向全區48個部門、14個鄉鎮街道收集了1000多條有關法治建設的指標數據、考核條目，像幹部選拔任用的規範程度、政府各部門對群眾投訴案件的辦結率、社會安全感等群眾十分關心的問題等，都是計算指數的依據。與此同時，課題組成員對課題投入了巨大的熱情和精力，不但全麵收集了與課題相關的中外文獻資料，還多次赴餘杭各政府部門、鄉鎮、村進行實地調研，收集第一手數據和資料，期間還針對課題的進展組織了30餘次討論會和座談會。同時，課題組還與正在從事類似課題研究和實踐的其他地區進行了積極的交流。錢弘道教授帶隊率領調研組人員先後與香港廉政公署、香港律政司、香港大學法學院、香港中文大學中國研究服務中心、香港社會服務聯合會進行了交流，與香港大學法學院副院長戴耀庭教授、香港中文大學中國研究服務中心主任關信基教授等專家分別進行課題研討，並就有關法治指數的設計形成共識。
2007年11月，餘杭區委舉行了“法治餘杭量化評估體係論證會”，來自全國和浙江省法學界的著名專家對評估體係進行了認真細致的論證。專家們一致認為，法治餘杭量化評估體係的出台，開創了全國地方法治建設的先河，走在了全國、全省的前列，為各地的法治建設提供了參考依據，標誌著餘杭區的法治建設進入了“質”的提升期。
2008年餘杭區正式運用“法治指數”量化評估法治建設狀況，使“法治指數”成為餘杭發展的晴雨表。
（四）法治餘杭評估體係的九項要素
設計法治餘杭評估體係和餘杭法治指數必須符合餘杭法治的實際，反映餘杭法治的特點。在指數的具體設計中，課題組選取黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規範有序、監督體係健全、民主政治完善、全民素質提升、社會平安和諧九項法治的總體目標作為具體的法治麵或條件。
第一，“黨委依法執政”。這是餘杭法治的基礎。依法執政是對政黨活動的基本要求。政黨活動方式法治化，是現代民主政治的基本特征，也是現代政治文明的重要內容。結合餘杭實際，它要求基層黨委必須改進黨的執政方式，提高黨的執政能力，從而進一步確立政黨執政的合法性，鞏固黨的執政基礎。
第二，“政府依法行政”。依法行政是現代法治政府普遍奉行的基本準則。依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須有法律授權並依據法律規定，法律是行政機關據以活動和人民對該活動進行評判的標準。一個國家能不能走向法治，固然要看公民能不能守法，但更重要的是政府首先守法。
第三，“司法公平正義”。司法公正是依法治國的必然要求。司法活動是保障法律公正的最後一道關口，也是保障法律公正的最重要和最有實效的一種手段。
第四，“權利依法保障”。權利是現代法律秩序的基石。權利作為現代法律的核心概念，其內容涵蓋了個人在生命、財產、人身自由、享受醫療保健、接受教育、文化和保持信仰、就業、遷徙、保護個人隱私、參與訴訟、表達意願等方方麵麵的利益要求，構成了法律人格的基本內容。
第五，“市場規範有序”。秩序對於市場經濟的意義在於它是保障經濟持續快速發展的機製。而要形成這種良性的機製需要政府完善各類市場主體公平發展的政策規定，形成公平有序競爭、要素合理流動、市場發揮配置資源基礎性作用的發展環境，依法維護各類市場主體合法權益。要求政府強化對市場的有效監管，整頓和規範市場經濟秩序，完善市場機製，加強社會誠信建設，保障社會公共秩序的安全，為經濟穩定良性發展創造良好的環境。
第六，“監督體係健全”。法律監督是保證法律實現的貫穿性機製，是法的統一、權威和尊嚴的保障性機製。法治建設要求加強對公權力的監督，強化黨委的組織監督職能、人大的法律監督職能、政府的行政監督職能，發揮社會和民主監督職能，提高監督的效能。
第七，“民主政治完善”。具體內容可包括：堅持民主與法治的有機統一和良性互動，推進社會主義民主的製度化、規範化，不斷健全民主製度，豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；強化對公共權力的製約，建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、製約有效的公共權力運行機製；改進執政方式，各級黨組織必須在憲法和法律範圍內開展活動，堅持科學執政、民主執政、依法執政，強化立黨為公、執政為民意識，強化以人為本和社會主義法治理念，確保執政的合法性；完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度，繼續推進人民政協政治協商、民主監督、參政議政的規範化、製度化。
第八，“全民素質提升”。中國實現法治所采取的是由政府自上而下的推進式模式，不同於西方自下而上的漸進式模式。公民法律意識的形成和發展除了市場經濟自身的培育外，很大程度上是仰仗政府對法治意識、權利意識的弘揚和推動。近20年的普法教育對我國公民法律觀念的現代化，對公民形成科學的法律知識、法律情感和法律思維方式及行為模式產生了極為深刻的影響。因此，作為考察政府在普法宣傳及法製培訓上的資金投入、運作方式，法製宣教可以從一個側麵反映出當地法治觀念可能達到的層次，也可佐證法律意識所達到的層次。
第九，“社會平安和諧”。社會平安和諧是法治所要達成的重要目標。和諧安定的社會秩序表現為較少的群體性暴力行為、群眾有較強的安全感、社會矛盾衝突可以通過法律途徑得到解決或緩和、人們對未來的生活可以作出大致預測並相對樂觀等方麵。這些特征中既有法治社會的客觀表現，也有人們對法治效果的直接感受，可以用來直觀地評估一個地區的法治水平。這要求政府繼續深入打擊違法犯罪，強化治安防控體係建設，完善矛盾糾紛調處機製，加強社會治安綜合治理，健權重大突發事件應急機製，努力創建平安餘杭，維護社會的和諧穩定。