浙江省各級行政機關亂收費的問題同樣存在，尤其是農民的負擔始終是一個社會關注的問題。《浙江法製報》曾對農民負擔問題做了一個報道：
據調查材料顯示：在《條例》（指《農民承擔費用和勞務管理條例》引者注）頒布實施後的一年多裏，浙北某縣嶽家村農民人均承擔的擅自集資款，占上年該村人均純收入的11.8％，加上當年的村提留和鄉統籌費，該村農民實際承擔的費用，竟占到上年該村人均純收入的16.17％!同期浙中某縣桃溪灘鄉農民承擔的各種名目的費用，更是高得讓人咋舌：27.75％!《減輕農民負擔：喜中存憂》，《浙江法製報》1994年4月29日。
農民負擔這樣高，必然會打擊農民生產的積極性，結果往往是越是貧窮的地方收費越多，收費越多往往越窮。這是一種帶有規律性的普遍現象。教育收費也是一個亟待整治的領域。近幾年發生的案件不僅亂收費的金額大，而且涉及麵廣，以縣、鄉居多。不少行政亂收費是一級政府的行為，因此，要及時糾正相當困難。2005秋季開學，浙江省糾風辦會同教育、財政、物價等部門，開展了教育收費和教育投入情況檢查。全省共派出檢查組905個，檢查小學1234所，占總數的65%；中學544所，占總數的87%；高等院校33所，占總數的32%。共查處亂收費案（事）件242件，處理相關責任人47人，其中5人受到行政撤職（免職）、4人受到行政記大過、2人受到行政記過、18人受到行政警告處分、誡勉談話18人；清退違規收費6760.93萬元。通過檢查，進一步增強了各級政府和有關部門執行教育收費和投入等政策的自覺性，逐步規範了教育收費行為。《浙江省清退教育違規收費6700萬元》，http：//www.mos.gov.cn/gjb/gjb_display.jsp？mid=20061228023283（訪問時間：2008年7月10日）。對教育亂收費的行政案件，有時即使有關部門作出了處罰決定，也難以執行。這主要是有的收費與本級政府有關。還有一種情況也是阻礙糾正亂收費的原因，那就是受害人擔心政府事後對其報複。因此，如何防止行政機關事後對受害人進行報複也是我們關注的一個重要問題。行政機關亂收費至少會導致如下社會危害：①嚴重影響人民與政府之間的關係，加重人民與政府之間的對立情緒，政府正確的決定、指示無法獲得有效的貫徹實施，進而影響政府對經濟和社會事務的有效管理。②形成政府腐敗的根源。事實證明，行政機關亂收費在許多情況下是為其不正當開支提供經費來源，當其現有經費不夠其不正當開支時，隻能借各種名目向老百姓亂攤派、亂收費。③加重企業的負擔，嚴重影響了企業的正常發展。因此，為了規範行政機關的收費行為，國家應當盡快製定行政收費法。
當然，隨著公民的法律意識不斷地提高，公民通過法律途徑解決行政機關亂收費的情況越來越多。這是一個非常好的趨勢，因為法律隻有為公民所運用才具有力量。且通過法院的公開審理，也可以促使行政機關對行政收費行為進行理性反思。如《浙江法製報》曾有報道：
日前，台州中院審結了一起原告陳國平等66人訴被告玉環縣人民政府為征收摩托車消費調節基金糾紛行政案件。此案的被告在原告起訴至法院後，改變了原行政決定，原告遂申請撤訴而獲法院同意。《台州地區中院審結一集團訴訟案件，玉環縣政府改變原行政決定》，《浙江法製報》1994年1月28日。
這一案件的結局是令人高興的，被告玉環縣人民政府知錯即改，從而使案件得到了較滿意的解決。這表明，隻要我們的政府還有依法行政的觀念，那麼，這類行政案件還是可以避免的。
21世紀之後，隨著民主政治的發展和公眾參與意識的增加，通過公開規範行政收費成為一項基本製度。如寧波市的“一欄”、“一信”、“一冊”製度。“一欄”，即公示欄。通常在鄉（鎮）、村所在地及收費部門的辦公地設立公示欄，公布涉農（漁）收費的項目、標準和監督電話。公示的收費項目、標準和依據必須經縣（市）、區物價局嚴格審核，並符合有關規定，以確保公布的項目和標準的合法性、準確性。“一信”，即公開信。向農戶發放，主要是宣傳推行涉農（漁）收費公示製度的目的、意義和推行辦法等，讓廣大農民、漁民知曉，使之關心、理解和支持涉農（漁）收費公示製度推行。“一冊”，即涉農（漁）收費手冊。將涉農（漁）收費項目、標準及有關收費政策，物價、財政、監察、農經等部門的監督舉報電話統一印製成冊，免費向農戶發放，以增強其自我保護意識。參見寧波市人民政府批轉市物價局等部門《關於在全市農村推行涉農（漁）收費公示製度意見的通知》（甬政發〔2001〕96號）。通過這樣的公開製度，規範了政府的收費行為，也提升了公民對正當行政收費的配合度。
五、規範地方行政機關行政權的製度：監督行政
地方行政執法監督是國家機關體係中特定主體對地方行政機關執法行為是否合法、公正進行監督的一種法律製度。就行政執法監督製度的本質而言，它是一種對行政權的法律監控。現代社會中行政權的日益擴張，更進一步凸顯了行政執法監督製度的法治意義。我國行政執法監督製度並不缺乏，實際效果卻總是不令人滿意。因此，完善我國行政執法監督製度必然成為貫徹依法治國方略的重要舉措之一。
（一）地方行政執法違法表現及原因
行政執法是地方行政機關依法管理社會、政治、文化事務的基本手段，是行政權具體、外在的表現形態。地方行政機關的行政執法權並不是與生俱來的，因而它不可能是一種無限的權力。現代民主國家都確認國家的一切權力屬於全體人民這一憲法原則，我國也是如此。人民作為國家權力的主體對國家事務不可能事必躬親，於是通過自己的代表機關設立地方行政機關，依法賦予其行政執法權，管理國家的各種行政事務。
地方行政機關能夠在多大的範圍內行使多大的行政執法權，並不取決於地方行政機關的主觀意願，而是人民代表機關的意誌。在人民與地方行政機關的關係上，人民是主體，地方行政機關是客體，所以，地方行政機關必須受人民的支配。為了確保地方行政機關行使行政執法權不背離人民的意誌，地方行政機關必須在法律設定的範圍內依法行使行政執法權，凡是法律沒有授予的權力，行政機關不得行使。任何超越權力範圍的行政行為無效。因此，地方行政機關的行政權是有限的，它必須接受一個法定邊界的限製。
我國由於長期未切實關注民主與法治的建設，一方麵由於實行計劃經濟體製，使傳統的國家本位觀念在社會主義時期獲得了進一步強化，地方行政機關的行政執法權幾乎深入到社會的各個領域乃至公民的私生活，另一方麵由於我們一直善意地認為“人民政府”的權力就是“人民”的權力，對其權力的約束就是對人民權力的約束。所以地方行政機關行政執法權的有限性一直沒有得到正統的國家與法的理論的認可。因此，在我國，無論是社會成員還是地方行政機關，幾乎不存在行政執法權必須是有限的觀念。
社會主義市場經濟體製的建立和發展，使人們獲得了一個對地方行政機關行政執法權反思的機會。過去幾十年的實踐證明，什麼事務都想管的政府實際上什麼都管不好。比如在經濟領域，地方行政機關過分介入，並沒有促進經濟健康有序的發展，反而使社會資源配置日益惡化，勞動生產效率日益低下。當我們選擇了社會主義市場經濟作為中國步入現代化之路時，如何對待強大的地方行政機關的行政執法權成了一個亟待解決但又一時難以解決的問題。因為，我們今天所麵對的是一個幾十年來計劃經濟體製所逐步形成的、擁有強大行政執法權的地方行政機關。而市場經濟卻並不需要這樣的地方行政機關。如就政府與市場的關係而言，政府應當盡可能減少對企業的幹預，將原本屬於企業的經營權全部歸還給企業，加強對市場的宏觀調控，著重培育市場，由市場去推動企業的發展。但是，我們也應當認識到，市場經濟並不要求地方行政機關減弱基本的行政執法權，而是轉變行政權的職能，通過行使行政執法權，實現對社會發展各種關係的間接調控。
發展社會主義市場經濟，不是不要地方行政機關的行政執法權來管理、促進社會的發展，在某種程度上我們還要加強地方行政機關的行政執法權。市場經濟是法治經濟。社會全體成員和組織必須以法律作為自己行為的最高準則，樹立法律的最高權威。地方行政機關的行政執法權運作的基本目標是實現社會秩序法治化，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，製裁任何人的違法行為。因此，地方行政機關的行政執法權必須擁有可以強製他人實施符合法律要求的行為的強製力。
地方行政機關的行政執法權因其以國家強製力為後盾，包含著天然的擴張性、侵權性。由於行政執法權不與具體的人相結合，也難以發揮其預設的目的。從倫理學角度看，人的本性是惡的，因此，當行政執法權與具體的人相結合後，行政執法權的擴張性、侵權性與人的本性之間產生了一種互動。如果操縱行政執法權的人具有較強的自律能力，行政執法權將產生良性的運作，如果操縱行政執法權的人自律能力無法抑製權力所產生的誘惑，行政執法權必然產生不利於社會正常發展的後果。因此，對行政執法權的性質，我們必須具有如下認識：①行政執法權必須是一種“有限”的國家權力。這種“有限”體現在國家權力機關依法定程序通過的法律之中。因此，行政執法權法定原則必須獲得憲法的確認。②個人能否依法、公正地行使行政執法權，不應將希望過多地寄托在其自律能力上，而應當通過確立各種非人格化的具體製度，防止個人濫用行政執法權。③有時社會部分秩序混亂的原因，不是受管理者不服從管理，而是管理者濫用行政執法權所致。在這種情況下，我們要防止在“亂世用重典”思想指導下一意授予管理者更大的行政執法權，因為如果這樣做，可能會導致社會秩序更加混亂。
在過去三十年的行政執法中，浙江省與全國範圍內所表現出的問題基本相同，那就是行政執法腐敗問題。腐敗現象是對社會經濟發展的正常秩序的破壞。腐敗通常表現為掌握一定社會權力的組織或者個人，違反法律、紀律及其道德規範，背離社會發展的目標而為自己謀取私利的行為。它在客觀上使國家、集體蒙受了損失，損害了社會的公平和公正，助長了個人道德的淪喪。如果不加以製止，勢必會引發各種社會矛盾，進而引發嚴重的社會政治問題。
1.地方行政執法違法的主要表現
（1）行政權力市場化。過去三十年正是我國從計劃經濟體製向市場經濟的過渡時期，這個時期就實質內容而言，它是社會資源的重新分配過程，即對計劃經濟體製下積累的社會資源重新進行分配。由於分配規則的確立嚴重滯後，而市場機製在這次社會資源分配中還沒有發揮應有的作用，行政權力正好補充了社會資源分配機製的空缺。行政權力大規模地介入社會資源的分配，並沒有嚴格的法律機製加以約束，權錢交易則不可避免。如浙江省這幾年大量的國有土地仍然通過協議的方式出讓土地使用權，其價格的確定權力因素相當大，大量的國有資產就這樣流入個人的腰包。這幾年在浙江省發生的領導幹部的重大經濟犯罪案件，都與行政權力市場化有關，如蕭山市的莫妙榮、富陽市的周寶法個案等。由於行政權力有時直接關係一個企業的生死存亡，因此，不少經營者就將精力不放在如何搞好企業上，而是與政府部門的關係上，雙方互通有無，狼狽為奸，損害國家和人民的利益。
（2）地方和部門利益保護。由於國家財政體製和稅收製度的改革，地方和部門的利益開始有了相對的獨立性。承認地方和部門利益的獨立性原本是為了充分發揮地方的主觀能動性和積極性，但其前提是這些獨立的利益必須在國家統一的法製之下。然而，不少地方和部門利益卻是通過違法來實現並加以保護的。如聞名全國的金華縣虛開增值稅案，與地方職能部門打擊不力是有關的。另外，如當年餘杭縣喬司鎮的假煙市場屢禁不絕，也與地方和部門利益保護有著千絲萬縷的聯係。浙江省技術監督局到地方打假多次受到圍攻，甚至人員受到傷害，不正是說明了地方和部門利益保護力量的強大嗎？在這些案件中，行政相對人如果沒有不法行政權力在其背後為之撐腰，其抗法的氣焰怎會如此囂張!因此，地方和部門利益經常是行政違法的出發點和歸結點。
（3）不依法行使職權。行政機關不依法辦事目前具有一定的普遍性，這種普遍性表現在：①無論是憲法還是行政規章都有被違反的情況，如台州市某鎮發生的撤銷村民委員會為村管理委員會，並由鎮政府任命管理委員會主任的違憲案件，曾引起中央的關注，被中央電視台“焦點訪談”曝光之後才得以糾正。②各級行政機關大麵積存在著不依法辦事的現象，隻不過是違法程度深淺不一而已。如前幾年大搞“開發區”，亂占土地，未經批準的開發區都是一級政府違反土地管理法的行為，結果大量的開發區是“開而不發”。③幾乎是每個行政職能部門都存在不依法辦事的現象。這一點可以從近幾年人民法院受理行政案件的涉及部門可以證實。可以說，沒有一個政府職能部門係統內保留著沒有被行政相對人起訴的記錄。在不依法辦事中，一個引人關注的問題是有些行政違法案件並不是執法人員不懂法、不知法，而是知法抗法，明知故犯。這是通過慣常的普法學習所無法解決的問題。
2.地方行政執法違法的主要原因
（1）法律不健全，尤其是行政程序法製不完善。地方行政機關違法行使權力是社會不穩定的最大根源。要保證社會穩定發展，必須對行政權加以合法性和合理性監督。我們盡管頒布了不少監督行政權的法律，但筆者認為這些法律至少存在著如下兩個問題：①基本都是行政實體法，即使有程序法的規定，也很不完善，基本上是地方行政機關的內部辦事程序；即便如此，也沒有被行政機關工作人員很好地遵守。②監督行政權程序不科學。如對複議機關在兩個月不作決定這種不履行法定職責的行為基本上沒有有效的監督程序，對勞動教養的決定的作出過程基本上沒有法律監督程序可供遵循，《行政監察法》也存在著方向的問題。公民行使監督權沒有法定程序的切實保障，《憲法》第41條賦予公民的監督權如沒有法定程序的保障，實際上就是畫餅充饑。如《國家賠償法》第20條規定，在刑事賠償程序中，賠償請求人對賠償義務機關不予確認其違法行為的，隻規定有權申訴，但向何機關、在何時、以何種形式提出以及對受理申訴機關決定仍有異議時，申訴人該如此辦都沒有具體規定，這實在是一個“令人遺憾”的程序。其他諸如舉報製度，批評、建議製度，罷免人民代表製度，參政議政製度等都存在著法律程序的缺陷，所以難以發揮其應有的作用。
（2）行政執法體製設置不科學。要使行政機關嚴格依法辦事，首先應設置科學的行政執法體製。從目前的行政執法體製看，至少存在著如下幾個方麵問題：①監督行政執法的機關受製於被監督的行政執法機關，如行政監察機關在人力、物力等方麵無法擺脫有關行政機關的牽製，難以發揮行政監察的作用。審計機關的法律地位也基本如此。②行政執法機關的經費無法保證，有時成為行政執法機關亂罰款、亂收費的直接原因。不少行政執法機關，如技術監督局在20世紀80—90年代，在不少地方仍然是一個事業編製的單位，執法經費要從其上交的罰沒款中提留，這在客觀上促使行政機關亂罰款。一個連辦案經費都不能保證的行政機關，不可能保證它能依法辦事。③有些行政執法事務交給一些臨時執法機關、企事業單位，如公共場所的衛生管理，但不給辦案經費，必然導致這些部門的執法人員違法亂紀。
（3）行政執法人員的法製觀念陳舊、落後。目前行政執法人員受過正規的法學教育比例並不高，且不少行政執法人員是從計劃經濟體製下過渡而來的，即使在當時接觸到一些法學的理論，這些以“階級鬥爭為綱”的法學理論所形成的法觀念已不能適應依法治國，建設社會主義法治國家的需要。有些陳舊的觀念如“法律是管理老百姓的”、“法律是行政管理的工具”等，顯然已落後於社會發展。但是，必須指出的是，這種陳舊、落後的觀念在目前行政執法人員中還具有相當的普遍性。什麼樣的觀念就會有什麼樣的行為。在這種陳舊、落後的法製觀念下不可能產生符合市場經濟體製下法治建設要求的行政執法行為。筆者曾與某行政執法人員有過這樣一次交談：
問：你對法律最基本的認識是什麼？
答：法律嘛，是我們用來管老百姓的，否則，我們就不叫管理機關了。
問：那麼，你在用法律去管老百姓時，有沒有想過自己也要受法律的管束？
答：領導作報告和你們講課時是這樣講的，但一到實際執法時就不是這麼一回事了。許多事情如果你依法辦，反而辦不好，違法一點，反而能把事情處理下去。
問：什麼叫“違法一點？”
答：這一點就很難說了，反正現在“刁民”太多……
從以上的交談中我們不難發現，如果我們的行政執法人員以這種認識去執法，是不可能達到預期的執法目的的，甚至會導致社會秩序更加混亂。
（二）規範地方行政執法的對策
1.加快行政程序法製建設，製定行政程序法
要切實行使法律監督，確保權力在運作過程中不變質，我們必須強化行政程序法製工程建設，而這一法製工程建設必須始終遵循如下兩大原則：
（1）程序公開原則。程序公開原則是指用以規範權力的法律程序，除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私外，應當一律向社會公開。公民因此可以通過參與法律程序維護自己的合法權益；社會民眾因此可以通過公開的法律程序，監督權力主體依法行使權力。在法律程序法中確立程序公開原則，是現代民主政治發展的基本要求。這一原則的法治意義是將權力運作的基本過程公開於社會，接受社會的監督，防止權力被濫用。
程序公開原則應當包括如下主要內容：①行使權力的依據必須公開。這裏的“依據”內容是，如行使權力的依據是抽象的，必須事先以法定形式向社會公布；如行使權力的依據是具體的，必須在作出決定以前將該依據以法定形式告知相關的公民，如我國《行政處罰法》已有這方麵的規定。②信息公開。公民了解、掌握權力活動的資訊，是他參與法律程序、維護自身合法權益的重要前提。因此，權力主體根據公民的申請，應當及時、迅速地提供其所需要的信息，除非法律有不得公開的禁止性規定。我國在信息公開製度方麵幾乎是空白，將來有關法律程序立法應當關注這一問題。③設立聽證製度。聽證是權力主體在作出影響公民合法權益的決定前，由公民表達意見、提供證據的程序以及權力主體聽取意見、接受證據的程序所構成的一種法律製度。④決定公開。權力主體對公民的合法權益作出有影響的決定，必須向公民公開，從而使公民不服決定時及時行使法律救濟權。所以，應當向公民公開的行政決定不公開，該決定不能產生法律效力，不具有執行力。
（2）程序公平原則。程序公平是指權力主體必須在程序公平的約束下，正當地行使權力，尤其是行使自由裁量的權力。權力主體公平地行使權力，對於權力主體來說，它是樹立權威的源泉；對於公民和社會來說，它是信服行政權的基礎，也是權力具有執行力量的保證。我們知道，現代社會繁雜多變的社會事務，要求法律程序法對每一個權力行為的每一個程序作出詳細的規定已不可能。為此，有關的程序法對權力行為的某些程序隻能作出原則性的規定，為權力主體行使權力保留一定的範圍和幅度，讓權力主體根據實際情況決定自由裁量的權力。由於自由裁量的權力本質上是一種“自由”的權力，權力本身的擴張性和操縱權力的人自身不可克服的弱點容易導致自由裁量權力被不正當地濫用。在這裏，合法性原則在防止自由裁量權力濫用上已經無能為力，且實體法也難以發揮太大的作用，因此，必須借助於程序法的功能，並以程序公平原則作為合法性原則的補充，確保權力主體公平、正當地行使自由裁量的權力。
程序公平原則應當包括如下內容：①法律程序立法時，必須給予公民應有的法律程序權利。由於公民在公法的實體法律關係中處於劣勢的法律地位，要確保公民能夠依法維護自身的合法權益，監督權力主體依法行使權力，在程序法律關係中必須為公民確立相當的程序權利，同時為權力主體設置相當的程序義務，以確保程序公平原則在程序立法中得以體現。②權力主體所選擇的法律必須符合客觀情況，具有可行性。當法律規定權力主體具有程序裁量權力時，權力主體必須充分考慮所選擇的法律程序是否具有可行性。缺乏可行性的法律程序，既不能確保權力主體公平行使行政權力，也不能使公民維護自身的合法權益。③權力主體所選擇的法律程序必須符合規律或者常規，具有科學性。客觀規律和常規體現了人們對客觀事物的認同性。在法律程序的選擇上，如果權力主體違背這種認同性，不僅難以達到行使權力的目的，而且可能會引發社會的不滿情緒，增加權力主體管理社會事務的難度。所以，權力主體必須受程序公平原則約束，其所作出的權力行為為社會接受，從而獲得社會力量的支持，達到行使權力的目的。④權力主體所選擇的法律程序必須符合社會公共道德，具有合理性。社會公共道德不具有法律一樣的強製性，但它是一個社會正常發展的基本條件。人們的許多行為在接受法律規範的同時，也受社會公共道德的約束；而且，社會一般對違反公共道德的敏感程度高於違反法律。因此，權力主體的權力行為必須充分體現社會公共道德所蘊涵的公平內容，使權力行為盡可能體現社會絕大部分人的利益和要求。⑤權力主體所選擇的法律程序必須符合社會一般公正心態，具有正當性。自古以來，公正始終是法律內涵的基本價值之一。英國普通法中“自然公正原則”的法律精神現已為民主憲法體製下的法律所接受，在程序法律中影響尤其明顯。它要求權力主體必須在公正心態的支配下行使權力。不考慮相關的因素或者考慮了不相關的因素，都是缺乏權力公正性的表現。
合理設置的行政執法監督程序是監督主體實現行政執法監督的基本保障。在以權力製約權力的關係中，我國現行的各種行政執法監督主體基本上都有一個監督程序，但是，其監督效果並不理想，其原因是監督程序的設置不合理、不科學。如在行政監察程序中，對於不接受監察建議和不執行監察決定的機關或者個人，行政監察機關沒有可行的程序給予保障；行政監察機關審理案件不公開進行，既不利於對案件的調查，也難以獲得社會民眾的支持。在以權利製約權力的關係中，公民的監督權除了行政救濟外，其他諸如批評建議權、檢舉權等也基本上無法律程序保障，所以，公民的監督權也就難以產生監督的法律後果。因此，從行政執法監督的程序合理性、科學性看，必須具備如下內容：①所有行政執法監督權都必須法定化，以法定程序確保行政執法監督權的有效行使；②貫徹行政執法監督公開原則，設置聽證程序，使行政執法監督建立在強有力的社會支持基礎上。
2.革新行政執法監督的觀念，確立科學的權力監督機製
在肯定過去行政執法監督的製度和方法的同時，我們也應當充分認識其所存在的缺陷，即各種行政執法監督製度缺乏應有的法製化。我們提倡幹部廉潔自律，這固然是行政執法監督的一個重要方麵，但是，如果我們過分地將行政執法監督寄托在幹部的自律能力上，而不是用一種非人格的製度強化行政執法監督的他律力量，就不可能真正實現對腐敗的標本兼治。這種他律的力量就是將各種反腐敗的具體措施製度化、法製化。
（1）以權力製約權力。以權力製約權力的前提是國家權力實行分權原則。分權作為一項政治原則，在人類曆史上可以說自古希臘之始已有之，並在近現代西方國家獲得了廣泛的適用，成為憲政的一項基本原則。然而，分權並不是實行憲政的目標，而是實施憲政的手段，即以分權為基礎，達到權力之間的互相製約。根據分權學說，國家的權力可以分為立法權、行政權和司法權並分別由三個機關行使。因此，在一個沒有分權的國家中，以權力製約權力就沒有存在的基礎。我國法學理論由於受“左傾”思想影響，一直不承認分權理論。然而，不僅我國現行憲法和法律的有關具體規定已體現了分權理論，而且，在實踐中我們已清楚地看到不分權所產生的後果，即各種領導體製集權的弊端。因此，我們應當在法理上旗幟鮮明地承認分權對於確保我們社會主義國家的長治久安是相當必要的。在行政執法監督機製中實行以權力製約權力，應當是：其一，在地方行政機關與其他國家機關的關係上，必須實行嚴格的分權，並保持相互之間的獨立，任何一個國家機關不能產生對其他國家機關的依賴關係。其二，在地方行政機關係統內所設置的各種行政執法監督機關，應當與受監督的地方行政機關實行分權，它們之間不得產生任何從屬關係。
（2）以權利約束權力。以權利製約權力的前提是社會實行民主政治製度。現代社會中，凡是自稱為民主的國家都承認國家權力來自於社會全體成員即人民的賦予。人民通過選舉自己的代表組成代議製機關以法律形式確定國家行政、司法機關的職權，從而使國家機關權力的行使獲得合法性。因此，國家機關的權力隻有在法律規定的範圍內行使才具有合法性，如法律沒有明確規定，則國家機關不得行使。在法律沒有規定國家權力的領域內，都屬公民權利的範圍，隻要法律不作禁止性的規定，公民都可以實施各種行為，國家機關的權力不得介入、幹涉。如國家機關的權力超越法定範圍，必然是對公民權利的侵犯。因此，公民權利“它消極地作為國家權力不可逾越的界限，積極地作為幹涉國家大政的手段，可以對國家權力進行監督與約束”。行政執法權與公民權利的關係也是如此。以權利製約權力，就我國目前狀況而言，關鍵是要通過民主法治思想的啟蒙，逐步使公民的權利主體意識覺醒，自覺、主動地行使權利以製約行政執法權。但是由於我國長期受封建專製思想的影響，臣民意識沉重，公民意識淡薄，再加之我國平民普通教育不發達，人民整體上文化素質不高，這些都是製約公民樹立權利主體意識的重重障礙。所以，要發揮以權利製約權力的作用，必須進一步健全我國的民主與法製製度。
地方行政機關的行政執法權與公民權利的關係相當密切，這種密切的關係為通過公民權利製約行政機關的執法權提供了相當有利的條件，而要使這種監督機製產生預期效果，則又必須以切實保障公民能有效行使權利為前提。因此國家立法機關必須重視對公民權利的法律保障。
3.進一步完善現有的各項法律監督製度
（1）內部監督。內部監督，又可稱之為層級監督，層級製的結構是上下統屬的，每一下級層次對上一層次負責。除了最高層外，每一層都是按地域行政單位分成若幹塊塊。層次越低，塊塊越多。張尚族主編：《行政法學》，北京大學出版社1990年版，第80頁。基於行政機關層級製，國家行政機關之間的領導關係成為構建兩大監督關係的基礎，這兩大監督關係是：①上一級政府對下一級政府的監督；②各級政府對所屬的職能部門的監督。如2005年浙江省人民政府發布的《浙江省依法行政工作考核辦法(試行)》（浙政辦函〔2005〕24號），2007年5月17日溫州市人民政府發布的《溫州市行政過錯行為責任追究辦法》（溫州市人民政府令第94號）。當然，在垂直領導體製中，隻存在一種監督關係，即上一級行政機關對下一級行政機關的監督。我國目前的國稅、金融、海關等行政機關實行垂直領導體製，地稅、工商、質量監督則實行省級以下垂直領導體製。在垂直領導體製中，行政機關的監督關係仍然是以層級製為基礎。如省公安廳針對“收支兩條線”的問題，規定了嚴格的內部監督製度：
省公安廳8月12日專門召開市地紀委書記、後勤處長會議，對全省公安機關“收支兩條線”和不再從事經商活動再作部署，並作出5條禁令，以嚴格執行“收支兩條線”。
中央關於軍隊、武警部隊和政法機關不再從事經商活動的決定和實行“收支兩條線”的規定下發後，省公安廳黨委多次召開專題會議，及時在全省市地公安局長會議上作了部署，討論研究貫徹執行規定的方案。……在這次紀委書記、後勤處長會議上，除堅決執行中央提出的不再經商的“5個嚴禁”外，省公安廳對貫徹“收支兩條線”又作5條禁令：一、嚴格執行行政性收費立項審批製度，嚴禁違反規定擅自設立行政性收費和罰款項目，提高收費和罰款標準；二、嚴禁越權執法、越權辦案，堅決杜絕亂收濫罰現象；三、堅決執行罰款規定與罰款收繳分離的規定，各項收費一律使用統一票據，嚴禁使用其他收據；四、嚴格按照有關規定，及時、足額上繳行政性收費和罰沒收入，嚴禁“截留”、“坐支”或挪用；五、一切財務收支一律由財務部門歸口管理，在銀行設立統一賬戶，嚴禁未經批準在銀行私設賬戶。《不折不扣貫徹執行“收支兩條線”，省公安廳出台五條禁令》，《浙江法製報》1998年8月18日。
（2）外部監督。外部監督是由行政機關體係外的力量對行政機關行使行政權實施合法性監督。如司法機關通過行政訴訟實施的監督、公民通過合法途徑對行政機關的行政活動實施的監督等。在當下，公民的監督已變得越來越重，尤其是通過網絡的監督，更是成為監督行政製度中不可缺少的方式。下麵這則報道也充分反映了這種監督方式的可行性與實效性：
本報海寧9月26日電（記者陳培華毛傳來市報道組沈達）今天下午，海寧市人大常委會召開行政執法評議會。與以往不同的是，三台現場轉播機對會議進行網絡視頻直播，老百姓輕點鼠標就可以“參加”評議會。
為增強人大工作的透明度，保障群眾的知情權，今年海寧市人大常委會在對該市規劃建設局和水利局的行政執法評議過程中，對被評議部門作自查報告、代表評議發言等會議主要議程都進行視頻直播。
今天的“直播會”還開通了網民論壇。網民“心係國家”留言：好好的馬路，今天開條溝埋線，明天挖個溝裝水管，真是慘不忍睹。希望下次搞設計規劃時，先叫人大代表提提意見。網民“島嶼”跟帖：規劃的浪費是最大的浪費之一，我們要加強規劃立法。還有網民建議，在繁華地段建設音樂噴泉，增加市區的公廁數量……
這次網絡直播得到了網民的熱烈響應，點擊數超過了1萬，有近500名網民留言。《海寧網上直播行政執法評議會》，《浙江日報》2005年9月27日。
（3）加強反腐敗的規範性文件製定工作。我們在反腐敗方麵的製度性規定主要有《關於黨政機關縣（處）級以上領導幹部收入申報的規定》、《關於黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記製度的規定》、《關於國有企業實行業務招待費使用情況向職代會報告製度的規定》、《關於黨政機關縣（處）以上領導幹部報告個人重大事項的規定》以及《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若幹準則（試行）》等。這些規定盡管確定了若幹行政執法監督的製度，但由於規定的法律性不明顯，有些主要還是黨內的一些行為準則，所以在執行時產生了許多難以落實的問題。如領導幹部財產申報製度，如果不配以社會監督，則這種監督製度很可能流於形式，但如果要實現社會監督，則必須將申報情況公布於社會，這一點我們又是難以做到的。從行政執法監督的內在要求看，建立一個反腐敗的完整的法律體係相當重要，它是我們實行行政執法監督的一個重要前提。從許多國家成功的行政執法監督的經驗看，進行必要的立法工作是行政執法監督的基本前提。如新加坡製定了《防止貪汙法》、《反貪汙法案》，日本有《國家公務員懲戒規則》、《法官彈劾法》，英國有《議會行政監督專員法》等。我們在這方麵的立法顯然不能適應當前行政執法監督的需要。因此我們應當盡快製定財產申報法、國家公務員懲戒法、國家公務員任職回避法等，從而盡快形成一個相對完善的反腐敗的法律體係，為實施行政執法監督提供明確的、有力的法律依據。
（4）強化各種監督製度，形成監督合力。黨和國家對監督製度的建設是很重視的，經過長期的探索和努力，我們已經建立了有中國特色的社會主義的監督體係。長期以來，這些監督部門根據自己的法定職責，在各自的監督工作中取得了很大的成績，在一定程度上發揮了各監管部門整體監督合力的作用。但是，我們也看到，這種監督合力還存在著許多可以改進的地方，這主要是相互協作配合的製度化法製化的程度不高也不完善，進行相互協作配合仍缺少必要的組織保證，至今我們還沒有一個適當的組織來有效地協調各監督部門的工作，以致各監督部門之間在工作上有時互相脫節，出現監督的空檔或盲區，使該監督處理的行為得不到監督和處理；或者互相交叉、重疊造成人力物力的浪費；或者不能把握應有的共同著力點；或者在處理問題上互相扯皮甚至隔離，各自為戰，從而大大地影響了監督整體合力的發揮，減弱了監督的力度。
在各種監督製度中，政務公開是近幾年來政府比較重視的一項監督製度。如在省直機關推行政務公開，便是省政府進一步開展監督行政的一項重要舉措。
自省委、省政府1998年決定在全省推行政務公開製度以來，政務公開工作在全省迅速推開。省級部門確定了24個先行試點單位，通過近3年的試點工作，取得了一定的成效。為了進一步鞏固和擴大政務公開工作的成果，省政府決定在試點的基礎上，在省政府直屬機關全麵推行政務公開製度。
呂祖善在講話中要求，各部門要規範政務公開的內容和範圍。要突出主要事項，突出重點崗位，有關項目審批、發證驗照、行政收費、行政處罰和公務員錄取等方麵的事項必須納入政務公開的範圍。要采取相應的公開形式和措施。政務公開的形式，各單位可根據工作實際確定，有些事必須向全社會公開，有些事項可以在單位內部公開，但一定要以方便基層和群眾辦事、便於基層和群眾監督為原則。要把政務公開和審批製度改革有機地結合起來，把審批製度改革當作當前轉變政府職能、創建有利於加快新一輪經濟發展良好環境的一項重要工作抓緊抓好。要建立健全相應的監督保障製度。通過多種形式，鼓勵基層幹部和群眾對機關的辦事效率、服務質量進行監督，認真收集和聽取群眾的意見，對群眾舉報的問題，及時進行調查和處理，切實維護廣大群眾的利益。要充分利用新聞媒體對政府工作和公務員工作進行監督。要不定期邀請人大代表、政協委員和民主黨派人士對政務公開工作進行檢查，充分發揮各類監督員在推進政務公開中的作用。《省直機關全麵推進政務公開》，《浙江日報》2001年5月26日。
要充分發揮各監督部門的整體合力，需要明確幾項基本要求：一是統一認識，明確監督工作的共同目標是深入進行行政執法監督的鬥爭，推進廉政建設；二是明確工作的重點，各個階段的反腐敗鬥爭具有不同的重點和要求，這應是各個監督部門要注意把握的工作重點；三是統一協調指導，及時研究解決工作過程中出現的局部性和全局性的問題；四是各監督部門要保持有序聯係，互相配合，互相支持，協調作戰。為此，第一，各監督部門之間應當製定保持經常有序聯係、互通情況、協調配合的雙邊或多邊規定，建立定期聯係製度。如行政監察機關應當與檢察機關、審判機關和審計機關等就案件辦理情況交流，與組織、人事部門交流違法亂紀幹部的處理情況，行政監察機關應當參與組織、人事部門對幹部的各種例行考核，參與組織、人事部門對提升幹部的考察並聽取監察機關的意見，同組織、人事部門共同研究有違紀行為但構不成紀律處分幹部的工作或者任職的調整處理，向組織、人事部門通報違紀幹部的案情和處理情況，共同研究關於幹部從政道德教育培訓等問題，並製定正式規定。第二，各監督部門為保持密切聯係和協商配合，應當建立相應的組織。這種組織的主要功能是協調、聯係，而不是具有決定權的權力機構。它主要是互通情況、分析監督工作形勢，研究碰到的一些共同問題，提高監督工作的效率，更好地貫徹黨中央反腐敗鬥爭的部署。這個組織應當由人大、政府、政協的秘書長、紀檢、檢察院、法院、監察、審計、組織人事、宣傳等部門的負責人參加。應當製定出組織活動的各種規定，定期召開會議，協調好各監督部門的監督工作。
為此，我們應當：①確立相對獨立的監督主體。相對獨立的行政執法監督主體是實現行政執法監督目的的基本前提。如果行使行政執法監督權的主體本身受製於受監督的地方行政機關，那麼，最美好的行政執法監督構想都是一種不能實現的幻想。如我國各級政府的行政監察機關因不獨立於其所監察的對象，其行政監察的實效並沒達到預設該監督機製的目標。1997年國家立法機關通過的《行政監察法》在這個問題上基本保留了原《行政監察條例》的規定，這是一個應當彌補的立法缺陷。北歐國家的議會監察專員製度和香港廉政公署之所以能取得成功，關鍵是它的獨立性。劉明波主編：《國外行政監察理論與實踐》，山東人民出版社1989年版，第49頁、第515頁。西方國家法院之所以能夠有效地對行政執法權行使監督權，在很大程度上取決於法院不受地方行政機關製約的獨立的法律地位。同時，我國目前公民對地方行政機關所產生的人身依附關係，也妨礙公民成為獨立的行政執法監督主體，如目前個體工商戶與工商行政管理部門的關係，直接影響到公民行使監督行政執法權的主動性、有效性。②授予切實可行的監督職權。切實可行的行政執法監督職權是監督主體實現行政執法監督目的的基本手段。如果監督主體沒有相當的監督職權，設置的行政執法監督主體可能成為一種擺設，而這正是我們現行行政執法監督製度的缺陷之一。如對於不執行法院行政裁判的地方行政機關，隻能是罰款或者向行政監察、人事機關提出司法建議，依法對主管人員或者直接責任者追究刑事責任基本上還停留在法律條款上。《行政監察法》在規定行政監察機關的職權上基本沒有突破原《行政監察條例》的規定，如《行政監察法》在許多地方規定了行政監察機關可以提出監察建議權，如有關部門無正理由不予采納也沒有相應的辦法落實監察建議。可以說，《行政監察法》下的行政監察機關在監督地方行政機關依法行使行政執法權方麵，不可能大有作為。《監督法》也僅僅是細化了現在憲法、組織法的一些規定，其實際效果也是可想而知的。新加坡的貪汙調查局之所以在政府的廉政建設方麵取得如此大的成績，與它擁有相當的監督權有很大的關係。劉明波主編：《國外行政監察理論與實踐》，山東人民出版社1989年版，第309—314頁。因此，就行政監察機關的職權來說，我認為必須擴大其職權範圍，尤其應當賦予其對被調查人一定的人身自由限製權力。《行政監察法》第20條第1款第3項規定：行政監察機關有權“責令有違反行政紀律的嫌疑人員在指定的時間、地點就調查所涉及的問題作出解釋和說明，但不得對其實行拘禁或者變相拘禁”。但是，如果違反行政紀律的嫌疑人員拒絕到場，行政監察機關也就沒有相應對付的辦法。其他行政執法監督主體的職權，如人大的質詢權、罷免權應當切實行使起來，以實現設定上述監督職權的目的。
因此，為了落實對行政執法的有效監督，我們應當依法重組行政執法的監督主體，確保其具有相對獨立的法律地位。目前有些行政執法監督主體，如行政監察機關、審計機關移出地方行政機關係統，轉入國家權力機關係統。法院體製的改革應當著重割斷地方行政機關可以控製法院的各種權力關係，如法院人事、財政等應當移交上級法院管理。
（5）完善舉報製度。舉報製度是人民群眾參與行政執法監督的一種重要方式，是廣大人民群眾直接參與國家事務、社會事務，行使當家做主的權利，實現人民民主專政的具體體現。我黨曆來重視發動群眾參與監督，並取得了良好的社會效果。實踐證明，這種通過發動人民群眾參與行政執法監督的運動，對於進一步推進行政執法監督的工作具有相當大的促進作用。但是，隨著行政執法監督運動的深入發展，舉報製度的自身缺陷也暴露出來了。這種缺陷主要是舉報製度缺乏製度上的規範性，舉報人的合法權益有時難以獲得有效的法律保障，打擊舉報人的事件時有發生，從而極大地挫傷了人民群眾參與行政執法監督運動的積極性。
舉報製度是群眾路線的產物，也是我們行政執法監督工作最終取得勝利的基本保證。目前舉報工作中所出現的問題是製度不完善的體現，而不是否定這一製度的理由。因此，我們應當堅持這一製度的前提下通過各種辦法進一步完善舉報製度，使其在反腐倡廉中發揮應有的作用。在堅持完善舉報製度的前提下，必須進一步強化報紙、電視等媒體的監督，尤其對於社會上存在的一些腐敗現象，更加應當給予揭露和批評。這種監督如能與舉報製度結合起來行使，可以取得更好的監督效果。
行政執法監督是一項巨大的社會係統工程，必須動員全社會的力量。在行政執法監督的過程中，首先必須堅持黨的領導，這是我們行政執法監督取得勝利的基本保證。我們必須通過加強思想教育，增強國家機關工作人員的公仆觀念和行為規範意識，加強民主法製建設，用完備的法律規定、科學的辦事程序和製度來管理社會，最大限度地減少腐敗出現的可能性；完善法律監督機製，有效地監督黨政機關及其工作人員依法行使權力，履行職責，從而使我們的行政執法監督工作取得更大的成績。