醫改，何去何從 附錄
醫療改革大事記
時間事件1979.1.1以往醫療衛生體製的弊端盡顯。集中表現在兩個方麵：一是短缺，當時“看病難、住院難、手術難”已經成為大問題；二是醫院的經營管理混亂，人浮於事、效率低下，“醫院辦社會”，負擔沉重。
時任衛生部部長的錢信忠在接受新華社記者采訪時提出，要“運用經濟手段管理衛生事業”“衛生部門也要按經濟規律辦事！”1979衛生部等三部委聯合發出了《關於加強醫院經濟管理試點工作的通知》。此後，衛生部又開展 “五定一獎”(即定任務、定床位、定編製、定業務技術指標、定經濟補助、完成任務獎勵)，並且開始嚐試對醫院“定額補助、經濟核算、考核獎懲”，黑龍江、吉林、山東、河北、浙江有5所醫院被列為“示範”。1980國務院批轉衛生部《關於允許個體醫生開業行醫問題的請示報告》，打破了國營公立醫院在醫療衛生領域一統天下的局麵。1984.8衛生部起草了《關於衛生工作改革若幹政策問題的報告》，其中提出，“必須進行改革，放寬政策，簡政放權，多方集資，開闊發展衛生事業的路子，把衛生工作搞好。”1985醫改的啟動年。
改革的手段從最初就十分明確——“給政策不給錢”，因此產生了兩個改革典型，一是轉換經營機製的“協和經驗”，二是後勤服務社會化的“昆明經驗”，在全國衛生係統備受推崇。1988村或群眾集體辦的村醫療點占35.7％，個體辦的村醫療點占45.8％。1989一項調查表明全國繼續堅持實行合作醫療的行政村由過去的90%猛降至4.8%。國務院批轉衛生部《關於擴大醫療衛生服務有關問題的意見》，醫改在爭議中繼續前行。20世紀
80年代財政對衛生的投入在整個比重中開始逐步減少。1980年，政府衛生投入占衛生總費用的1/3，到1990年降為1/4。開始出現一係列亂象，醫生走穴、藥方裏開出電飯煲等成為當時議論的熱門話題。1992.9“建設靠國家，吃飯靠自己”。國務院下發《關於深化衛生改革的幾點意見》，醫院出現了“以工助醫”“以副補主”等新動向，點名手術、特殊護理、特殊病房等新事物在醫療係統湧現。衛生係統的內部爭論日漸激烈，圍繞政府主導還是市場改革的兩種思路開始針鋒相對。1993.5在全國醫政工作會議上，時任衛生部副部長的殷大奎在報告中明確表示反對醫療服務市場化，這番表態隨即被認為“思想保守，反對改革”。殷大奎及其支持者不服，兩派觀點在會議上吵得不可開交。爭論沒有結果，但醫改的方向似乎很快就明確了，這就是向主張者理解和認定的那種“市場化”進軍。20世紀
90年代截至2000年，我國的衛生事業在國家投入並不足的情況下仍然高速發展。1980年衛生機構數量是18萬家，到2000年時已有32萬家。在1989～2001年間，醫療費用的增長速度幾乎是城市居民人均收入增長速度的一倍，是農村居民人均收入增長速度的兩倍。1980年，城鄉居民個人衛生支出占衛生總費用的比重不過23%；到2000年，已高達60.6%2000.2國務院公布了《關於城鎮醫療衛生體製改革的指導意見》，確定了實行醫藥分業等幾項原則。其中，“鼓勵各類醫療機構合作、合並”，“共建醫療服務集團、盈利性醫療機構醫療服務價格放開，依法自主經營，照章納稅”等條目，使得醞釀於1999年的宿遷醫改名正言順。2000年，江蘇宿遷市開始嚐試以拍賣公立醫院為主要內容的醫院改製，後來這被稱為完全“市場化”的醫改。5年後，宿遷原來的135家公立醫院（衛生院），除保留兩家外，其餘133家均被拍賣。宿遷市政府自我評介“醫療事業基本實現政府資本完全退出”。2000.6世界衛生組織對全球191個成員國國家衛生係統的業績進行量化評估後，得出了一個令人極為震驚的結論——中國排名倒數第四，與巴西、緬甸和塞拉利昂等國一起排在最後，是衛生係統“財務負擔”最不公平的國家之一。2003SARS疫情在全國蔓延，中國開始反思公共衛生體係的漏洞，進而開始檢討整個衛生事業。“政府主導派”與“市場派”的意見不相上下。對於宿遷改革的爭議，是兩派觀點的又一次交鋒，最後以擱置告終。2004對公立醫院進行拍賣為主的產權改革，一時間呼之欲出。時任衛生部政策法規司司長的吳明江，在全國政協舉辦的一次醫改研討會上說，在醫療體製改革中，國家要大踏步後退，政府隻舉辦部分公立醫院。國務院法製辦公室科教文衛法製司副司長宋瑞霖在7月公開披露：《醫院體製改革指導意見》正在製定，有望在幾個月內出台，這個意見的中心思想，是醫院改革要走產權改革的道路，國資將逐步退出公立醫院。一位受雇於美國醫療投資集團的專家介紹，至少有60億美元的資本在等著收購中國的醫院。2005.5衛生部副部長馬曉華發表講話，嚴厲批評了當前公立醫療機構公益性淡化、過分追求經濟利益的傾向，並且著重強調：“應當堅持政府主導，引入市場機製。產權製度改革，不是醫療製度改革的主要途徑，我們決不主張民進國退。”2005.5.24衛生部下屬的《醫院報》頭版頭條刊出了衛生部政策法規司司長劉新明的一次最新講話，其標題特別醒目——《市場化非醫改方向》。2005.6.20《中國青年報》引用《醫院報》的報道，將劉新明的“市場化非醫改方向”的觀點傳播給大眾。醫改話題被引爆。劉新明的觀點是：“看病貴”、“看病難”等現象，根源在於我國醫療服務的社會公平性差、醫療資源配置效率低，要解決這兩個難題，主要靠政府，而不是讓醫療體製改革走市場化的道路。2005.7.28《中國青年報》披露了國務院發展研究中心《中國醫療衛生體製改革》課題組研究報告的主要內容。這個由發展研究中心社會發展研究部副部長葛延風領銜起草的研究報告，最引人注目的是其一個結論——“我國醫改基本不成功”。這個研究報告認為，醫改困局的形成，是將近20年來醫療服務逐漸市場化、商品化引起的，而之所以出現這種情況，和政府對衛生醫療事業的主導不足、撥款不足有關，所以，“中國醫療衛生體製期待變革”“核心問題在於強化政府責任”，醫改路向選擇上應以政府主導，公有製為主導，堅持醫療衛生事業的公共品屬性。2006.9由國家發改委主任和衛生部部長共同出任組長、11家有關部委組成的醫療體製改革協調小組成立，全麵啟動了新醫改方案的製訂工作。2007年
春節前醫療體製改革協調小組委托6家國內外機構進行獨立、平行研究，設計新醫改方案。6家機構分別是北京大學、複旦大學、國務院發展研究中心、世界衛生組織、世界銀行和國際谘詢機構麥肯錫。2007.10醫改方案開始征求專家意見，但是沒有公布。
《關於深化醫藥衛生體製改革的意見》形成。2008.1.17江蘇省衛生工作會議上，衛生部部長陳竺透露：醫改的大體方案已經形成，估計今年3月份全國"兩會"期間有可能向社會公布。2008.2.2由中國科學院生物與醫學部立項，廣東醫療衛生界的專家參與製訂的題為《我國現行醫療體製的建議》的第10套醫改方案提交國務院。2008.4國務院總理溫家寶主持召開深化醫藥衛生體製改革工作座談會，首次就《關於深化醫藥衛生體製改革的意見（征求意見稿）》征求意見。2008.10.10國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，審議《關於深化醫藥衛生體製改革的意見》，決定再次向社會公開征求意見。
(資料搜集：嗣曦、曉鋼、惠熙)醫改論文
政府在醫療體製改革中的責任及職能定位
——2005年中大-牛津班論文作者：廖新波計劃經濟時期，在整個經濟發展水平相當低的情況下，通過有效的製度安排，中國用占國內生產毛額百分之三左右的衛生投入，大體上滿足了幾乎所有社會成員的基本醫療衛生服務需求，國民健康水平迅速提高，不少國民綜合健康指標達到了中等收入國家的水平，成績十分顯著，被一些國際機構評價為發展中國家醫療衛生工作的典範。我國改革開放以來，中國醫療衛生體製發生了很大變化。在醫療衛生服務體製方麵，醫療衛生機構的所有製結構從單一公有製變為多種所有製並存；公立機構的組織與運行機製在擴大經營管理自主權的基礎上發生了很大變化；不同醫療衛生服務機構之間的關係從分工協作走向全麵競爭；醫療衛生機構的服務目標從追求公益目標為主轉變為全麵追求經濟目標，不僅非公有製的醫療機構如此，公立醫療服務機構乃至公共衛生服務機構也是如此。
體製變革所帶來的消極後果，主要表現為醫療服務的公平性下降和衛生投入的宏觀效率低下。在公平性方麵，不同社會成員醫療衛生需求的實際被滿足程度，由於收入差距的擴大而嚴重地兩極分化。富裕社會成員的醫療衛生需求可以得到充分的滿足，多數社會成員(包括相當多農村人口以及部分城市居民)的醫療衛生需求，出於經濟原因很難得到滿足，貧困階層則連最基本的醫療衛生服務都享受不到。在2000年世界衛生組織對成員國衛生籌資與分配公平性的評估排序中，中國列188位，在191個成員國中倒數第4。在世界衛生組織2000年對191個成員國的衛生總體績效評估排序中，中國僅列144位，結果令人深思。國務院發展研究中心課題組.對中國醫療衛生體製改革的評價與建議.中國發展評論（中文）版，V7（1）
2005年初，廣東省統計局對湛江、汕頭、梅州、珠海等四市的市民開展了醫療服務情況調查。調查結果顯示：占調查總數的近半數市民認為目前看病難，其中收費貴是造成看病難的最主要原因。九成市民覺得現在醫院看病收費不合理。調查顯示：90.9%的受訪者認為現在醫院看病收費不合理。在認為不合理的受訪者中，67%認為“藥品太貴”是最主要的原因，19.4%認為是“檢查太多”，11.7%認為是“亂收費”。當前的醫療消費給大多數市民家庭帶來經濟負擔。調查結果表明：42.7%的受訪者認為當前的醫療消費給家庭帶來很沉重的經濟負擔，50.9%認為帶來一點經濟負擔，隻有6.4%認為沒有帶來經濟負擔。廣東省統計局.統計信息第86期，2005，4
我國醫療機構改革過程還出現了大量的社會問題。2003年11月，河南省新鄭市中醫院發生一起因患者無力支付醫療費用而遺棄患者並導致患者死亡的惡性事件。新鄭市衛生係統的股份製改革一直走在全國前列，1997年新鄭市第一人民醫院在全國率先進行了股份製改造，接著，新鄭市中醫院也進行了“改製”，改製後事業單位不變、職工的幹部身份不變、救助社會的性質不變。從這幾年的實踐看，改製對醫院帶來的發展是空前的，一方麵縮減了政府投資、改善了醫療條件為群眾提供更好服務，另一方麵，職工的工資也大幅提高。有人把上述案件的根源追溯到醫院改製，認為醫院從公益事業單位改製成股份製企業後，醫院的天職從救死扶傷變成了追逐商業利益。其實改製的本身並不一定錯誤，因為我們的醫療體製改革不能因噎廢食，我們醫療機構改革方向是歡迎社會資本參與到醫療機構中來的，是允許一部分股份製的營利性或非營利性醫院存在的。這個事件的根源就在於政府在改革過程應負的責任和職能的缺位，政府對市場監管缺乏力度，政府相應社會醫療保障等配套措施沒有跟上，特別是對於弱勢群體的醫療求助和突發事件急救措施的補償機製還不完善。
以上的數據和事件提出了一係列政府不可回避的問題：我國醫療體製改革政府應該承擔怎樣的責任？政府對誰負責？怎樣才能最好地保證那種責任？政府的職能又將如何定位呢？
1.1醫療衛生服務是一項社會政策
社會政策是現代政治的中心任務，它決定哪些風險需要通過國家幹預而得到解決；哪些再分配需要以國家權威加以強化。發達國家在社會政策上的開支水平令到福利提供可能成為發達國家最大的產業，其中醫療衛生事業的投入遠遠高於其它公共事業的投入。
社會政策旨在：滿足社會需要（如教育、住房、醫療、就業等）；再分配社會資源（如社會保險、稅收等）；減少貧困（如社會保障、社會援助）；對弱勢群體提供補償；緩和社會問題（犯罪、藥物濫用等）；消除恐懼等等。從以上列舉的幾個方麵無一不含有醫療、保健或護理政策的內容。因此，社會政策的製定正確與否對增進社會整合、促進社會進步和協調社會發展起著不可忽視的決定性作用。
1.1.1社會政策的基本含義
早期社會政策研究領域最著名的學者之一是英國社會學家馬歇爾(T.H.Marshall)在其1965年出版的《社會政策》一書中對社會政策的解釋是很簡單明了的。“社會政策”不是一個有確定含義的專門術語，它是指與政府行為有關的政策，這些政策涉及向公民提供什麼程度的服務，為公民提供一個什麼程度收入的行為。因此，其核心由社會保險、公共救助、醫療健康和生活福利服務、住房政策等組成，也就是說，社會政策是通過政府供給對公民福利有直接結果的政策。
社會政策影響著社會保障。國際勞工組織對社會保障的定義，社會政策包括社會保障之下對失業、生病、年老時收入的維持，以及家庭津貼、醫療照顧、住房、社區服務、教育。而這些政策的目標是由保障、健康和福利這樣的詞語來表明的。這些在一般的意義上都是最終產品，意味著與最終所得有關，而不是與就業有關。“因此可以說，20世紀社會政策公開宣稱的目標就是福利”。T.H.Marshall.SocialPolicy.Hutchinson&CO.LTD,London,1985
蒂特馬斯（理查Richard M.Titmuss）認為這樣解釋社會政策，是把社會政策視為是行善的，再分配的和關切經濟及非經濟的目標。他自己則認為社會政策“關切著某種共同的人類需求和問題”。但是，不同的人對人類需求和社會問題的界定是不同的，因而提出的政策反應也不同。蒂特馬斯認為在社會政策領域存在著很大的差別，可以概括為三個類別，他分別稱之為社會政策的剩餘福利模型、社會政策的工作成就模型和社會政策的製度性再分配模型。這三個模型顯示著社會政策在目標和手段上的不同。蒂特馬斯認為社會政策的研究範圍與社會服務、社會福利涉及的範圍基本相同，主要關注的是在資源稀缺的條件下，在市場機製之外通過人類組織來滿足的一些人類需求。另外，蒂特馬斯還指出社會服務是包括社會福利、財政福利、職業福利三個部分的廣泛領域。從這個角度說，社會政策也不僅僅是指的政府供給，而是更廣泛的社會供給。
英國著名社會政策學者米高·希爾(麥可小山)把社會政策可以簡單地定義為：影響公共福利的國家行為，是有關社會部門或社會服務的國家政策。
曆史經驗證明，誕生於社會衝突激烈的動蕩時代的社會政策，是政府麵對市場失靈創造的一種治世方略和減震機製，它要求國家成為現代社會的管理主體，以提供社會福利、實施收入再分配的措施作為社會管理的主要工具。這樣一來，由社會政策引出了對社會生活的社會管理模式，形成了政體與社會體製合一的社會國家化的新模式。同樣，目前我國醫療體製改革進退兩難，而又麵對日益凸顯的“因病致貧”“因病返貧”的社會矛盾（或稱之為社會不協調因素），更應該從國家的社會政策尋找治世良方，而不應把矛盾的焦點集中在醫院或生產廠家，也就是說，如何履行政府的職責。
1.1.2社會政策以公民權利行使為基礎
馬歇爾較早地闡述了公民權利與社會政策的關係。他把公民權利分為三種類型：公民的、政治的、社會的。他認為，在西方國家公民權利有一個漸進的發展過程，首先得以實現的是公民權利。公民權利在幾乎所有的國家都給予了描述，大部分國家是以法律麵前個人的充分平等為基礎的。其次實現的是政治權利，具體表現為投票權和政治參等。最後，在公民的權利和政治的權利實現的基礎上，實現公民的社會權利。公民的社會權利的製度化是通過失業保險、教育和醫療健康服務的提供等社會政策體現的。馬歇爾認為以公民的社會權利為基礎的社會政策，可以提高公民的福利水平、減少資本主義社會的階級製度產生的內在社會不平等。可見資本主義社會也關注社會的不平等。
醫療衛生政策是社會福利政策的一個重要的部分，與公民權利相聯係，也表明現代社會的福利服務，我們醫療體製的改革就是想通過多元化的社會供給方式來滿足公民的基本醫療的需求，與恩賜、憐憫是完全不同的。這種不同之一就體現為公民的積極參與。通過參與既表達自己的需求、自己所屬群體的需求，也了解其它人的需求、其它群體的需求，通過這種參與和表達的過程，還可以在一定程度上避免對社會福利的過分依賴。
我國是人民民主專政的政治體製，公民的公民權利和政治權利得到充分的保證，但自改革開放以來，由於政府職能的“經濟建設型”偏向，導致政府對社會的管理，對公共事務的管理適應不了經濟的發展和時代的要求，社會政策跟不上經濟發展的要求，在一些領域導致了失衡現象，公民的社會權利的實現程度不如公民權利的政治權利。醫療衛生領域就是一個比較明顯的例子。有相當一部分人認為，我國醫療衛生在改革過程存在的問題，是由於我國的市場化改革和市場化不到位造成的，認為發展是硬道理，隻要市場改革和市場化到位了，醫療衛生的一切問題就解決了。事實上，國際與國內、改革前與改革後的實踐經驗證明，單純靠經濟政策並不能解決醫療衛生存在的問題。醫療衛生服務和設施是實現基本小康社會的基礎，否則連一個基本健康的和諧社會也談不上。所以在進入新的曆史時期和全麵貫徹黨中央提出的經濟社會協調發展戰略過程中，我們必須重視社會政策，並給予社會政策一定的空間和地位。我們可以把製定完善的社會政策和化解經濟發展中的社會矛盾，作為提高我們黨的執政能力的一個重要方麵來理解。要改變現狀，政府必須帶頭加強對社會政策的認識，強化對社會政策的社會科學研究，以及由社會政策導向社會立法的研究。
總之，既然“社會政策完全是關於社會目的及其選擇的問題”，如何選擇就需要以公民權利的行使為基礎了。如果社會政策弱化，公民的社會權利得不到很好的實現，社會需要得不到滿足，會導致社會問題不斷浮現，社會矛盾不斷激化，社會不穩定風險加大，政府忍受性危機就會發生，政府的執政能力下降和執政黨的地位受到動搖。
1.1.3醫療衛生服務領域存在著市場失靈
市場失靈，是指由於價格體係的不完備性，不能通過市場進行資源的有效配置。市場失靈主要表現為外部效應和不完全競爭。醫療衛生服務領域存在著市場失靈的根本原因是由於醫療衛生服務的公共產品或準公共產品屬性決定的。公共產品是指這樣一種商品，其效用不可分割地影響整個公眾，而不管其中任何個人是否願意消費。例如，一項根除天花的保健措施對所有人都起了保護作用，而絕不隻是那些付錢接種疫苗的人。公共產品具有外部效應所謂外部效應，是指私人邊際成本和社會邊際成本之間或私人邊際效益和社會邊際效益之間的非一致性。即某些個人或廠商的經濟行為影響了他人或廠商。卻沒有為之承擔應有的成本費用或沒有獲得應有的報酬。由於私人經濟主體主要以追求私人利益最大化為目標，所以對於帶有外部效應的物品或勞務的供給不是過多就是不足。外部效應除了影響社會經濟效率之外，由於外部效應導致的成本或報酬分擔不合理，它也會妨礙社會的公平。所以政府應當對外部效應進行矯正，將外部的成本或報酬內部化，使帶有外部效應的產品的生產數量改變到合理的水平。，繼而導致市場失靈。
我們可以從醫療衛生服務的分類來認識公共產品和準公共產品屬性：
醫療衛生服務的分類、產品屬性（表1-1）
屬性
分類產品屬性供給麵需求麵交換方式1234私人產品準公共產品純公共產品非基本需求基本需求營利性醫療機構提供，居民獨立購買，按市場原則交換非營利醫療機構提供，居民自行購買，政府向弱勢人群提供補貼，按市場原則交換非營利醫療衛生機構提供，居民自行購買，政府向供給者和弱勢人群提供補貼，按市場原則交換非營利醫療衛生機構提供，政府購買，向居民分配；或政府直接承辦這類機構，向居民進行分配
純公共衛生服務：它關係社會人群健康，從產權特征的角度看，不具有排他性和競爭性，市場機製無法對這類服務的供給和消費施加影響，是市場完全失靈的領域。主要包括：衛生監督執法：食品和藥品、職業勞動衛生、環境衛生、學校衛生、公共場所衛生等監督監測；重大疾病控製與預防：性病、艾滋病、結核等傳染病、地方病監測與報告，疫情處理、消滅以及健康教育等。
準公共衛生服務：這類服務從產權特征的角度看，也不具有排他性和競爭性，市場機製無法對這類服務的供給和消費施加影響，是市場完全失靈的領域。這類準公共產品不僅給個人和家庭帶來好處，更重要給他人和社會帶來明顯的外部正效應。這種正效應對預防疾病流行，保護脆弱人群，提高人口素質，涉及國家和社會長遠利益和國際影響。主要包括計劃免疫和免疫接種、傳染性疾病、地方病防治與管理、婦幼保健與計劃生育、從業人員健康檢查、一些基本的醫療服務等。
私人產品：在我國醫療衛生體製改革過程中，出現了一些私立醫院，其產權特征是具有明顯的排他性和競爭性，以贏利為目的。然而，由於醫療衛生服務的特殊性，除少數情況之外（如北京和睦家醫院或參考香港養和醫院），這類產品價格應該是在國家物價部門價格體係的控製之外，完全由市場規律進行調節和交換。
以上的分類應該是我國目前的醫療衛生社會屬性的分類，事實上，這是一個國家最基本社會福利政策，在純公共產品與準公共產品之間可在不同時期和不同的執政者的執政能力下轉化的。
由於醫療衛生服務存在著的上述產品屬性和產權特征，其公共產品的產權特征必然會導致外部效應。我國醫療服務的外部效應具體表現為，在現在的公費醫療和勞保醫療製度下，人們總是願意享受越來越多的醫療服務，原因就是這種製度是第三方付費方式，如果有別人支付費用的話，就會直接產生過度消費行為。這直接導致了在有限的政府衛生費用投入下，其它沒有享受公費醫療和勞保醫療的人們將為他們的醫療過度消費付出成本。另外一個方麵，醫療服務市場是一個不完全的市場，醫療衛生行業存在嚴重的信息不對稱，不可能通過市場機製來合理配置資源，可很難通過市場競爭提高效率、降低價格，最終導致“市場失靈”。
由於這種市場失靈，國家在由市場機製配置經濟資源的同時，不僅承擔維持秩序的責任，而且被賦予了對社會成員之間的經濟資源占有狀況進行再分配的責任，和對經濟運行過程進行幹預的權力。
在政府幹預的多種方式中，其中之一是以公共供應的方式提供物品和服務。政府以公共供應的方式提供物品和服務的主要原因是物品或服務的提供具有外部效應。主要原因是對某種特定的商品的使用進行收費是不可能的，或是耗費極大的。換言之，就是要把沒有貢獻的人排除在外是不可能的或成本要遠遠高出收益。但是，有時公共供應的理由與政府追求的目標有關。或者說與政府追求提供有益的需求有關。如提高公民的醫療福利水平或保證基本醫療等。如果政府認為醫療可以降低財富占有上的不均等，或將每個公民都能接受同一水平的醫療服務看作是應該追求的一個目標，中央政府就會把醫療作為公共供應的物品，各級政府就必須不斷地增加醫療衛生投入而不是削減。
1.2和諧社會理論
由於曆史的原因，我國過去隻有政治政策和經濟政策，少有從社會性角度考慮和製定的社會政策。多年來，我國的社會政策並未形成係統框架和價值理念，對很多問題還疲於應付，頭疼醫頭腳疼醫腳，沒有一套經得起反複推敲的完整概念和價值體係，沒有一套係統的知識體係。結果現實中的社會政策弊病較多，醫療體製改革方案遲遲不能出台正是因為我們整個社會政策殘缺不全所致，正是因為它是一項涉及麵廣，影響著千家萬戶的社會政策。當今世界正在進入一個社會改革和體製創新的全球化時代，黨的十六屆四中全會也提出加強社會建設與管理，推進社會管理體製創新，構建社會主義和諧社會，從政治政策的角度要求全黨和各級政府積極麵對這個時代新的挑戰。
黨的十六屆四中全會第一次提出了“構建社會主義和諧社會”的目標，把“構建社會主義和諧社會”作為黨執政能力建設的目標，把它放到同經濟建設、政治建設、文化建設並列的突出位置，從而形成從發展社會主義市場經濟、社會主義民主政治和社會主義先進文化這樣三位一體的總體布局，擴展為包括社會主義和諧社會在內的四位一體的總體布局。
黨的十六屆四中全會明確指出，所謂和諧社會就是“形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的曆史任務的必然要求。要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發社會活力，促進社會公平和正義，增強全社會的法律意識和誠信意識，維護社會安定團結。”
胡錦濤同誌在省部級主要領導幹部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班開班式上指出：“根據馬克思主義基本原理和我國社會主義建設的實踐經驗，根據新世紀新階段我國經濟社會發展的新要求和我國社會出現的新趨勢新特點，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”
從整個國際經驗來看，歐洲的和諧社會概念包括了三個方麵的內容：建設和諧社會，尋找構建“和諧社會”的路線圖.21世紀經濟報道，2005.3.2
第一， 確立了公民的權利，包括政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利。1960年聯合國通過了兩個人類共同目標的文件，強調的是公民的社會權利、文化權利。社會權利是與社會保障密切相關的，文化權利與教育權利相關。這兩個權利保障了每個人基本的生產條件和社會底層有平等的發展機會，能夠實現向上流動的基本保障。所以在這個情況下，貧困人口可以向中產階級發展，一個社會的中產階級可以成為主體。
第二， 建立合作主義的政治框架。資本主義工業化過程中出現的階級、階級鬥爭在一定時期非常激烈，但是到了20世紀中期，比如德國實現了社會的和解，是指勞動和資本之間的和解、合作甚至成為社會夥伴，能夠在體製內通過談判和溝通解決利益的衝突。什麼是和諧社會的含義，我認為指的是不同利益集團之間的和諧關係，公民權利講的是公平和公正的問題。
第三， 強化公民社會，讓公民可以組織起來，以進入市場應對市場的風險，能夠進入國家的公共政治，參與公共政策的決定。
1.3西方行政理論概述
1.3.1新公共行政
新公共行政的觀點源於60年代末與70年代初公眾關於社會公平與人權的價值觀。它認識到20世紀後半葉社會價值觀念的轉變以及政府積極地響應這些新的價值觀的重要性。新公共行政最為顯著的價值觀有社會公平、代表性、響應、參與和社會責任感(Frederickson，1974)。它支持公民更多地參與公共政策（及公共服務）的發展、管理與評估以確保更高程度的社會公平。
新公共行政強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責。社會公平意味著一係列組織機構設計和管理風格的優先權取向。新公共行政提出公共行政是實現社會公平的陣地。政府需要更多地響應公眾的需求。伴隨著變化的發生，一些機構將會成長，而另一些機構將不再必要。變化被看作是有效性的重要方麵並成為評估政府業績的一項標準。為了使政府響應公眾，就必須理解公眾需求什麼。新公共行政提倡在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。它尋求增加在組織機構事務和公共政策形成過程中所有公共部門員工的參與。它鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應公眾呼聲和以顧客為中心。公務員不應當對公眾的需求漠不關心或一無所知，公共管理者應當有道德意識。公務員應當以公眾利益為準繩，履行他們的誓言和民事責任。通過公共服務的道德和民事責任，應當體現出社會責任感。康特妮、馬克·霍哲著，張夢中譯.新公共行政：尋求社會公平與民主價值.中國行政管理，2001
1.3.2新公共管理理論
“新公共管理”（New Public Management，NPM）是一種國際性思潮，它起源於英國、以色列、美國、新西蘭和澳大利亞，並迅速擴展到其它西方國家。它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規則、委托等是醫治公共管理機製痼疾的組織原則。英國著名公共管理學家，曾任倫敦經濟學院院長的胡德教授（Hood，1991）特別將新公共管理的特征歸納為登哈特著：丁煌譯。新公共服務：服務，而不是掌舵。北京：中國人民大學出版社，2004：（1）在公共部門實施專業化管理，讓公共管理者自己管理並承擔責任；（2）確立明確的目標，設定績效測量標準並且進行嚴格的績效測量；（3）特別強調產出控製，對實際成果的重視甚於對過程或程序的關注；（4）打破公共部門中的本位主義，對部門進行拆分與重組，破除單位與單位之間的藩籬；（5）在公共部門中引入競爭機製，降低管理成本，提高服務質量；（6）強調對私營部門管理方法和風格的吸收和運用；（7）強調對資源的有效利用和開發。“新公共管理”理論對管理持有以下兩個理念，一是管理的自由化，認為公共官僚製的不良績效不是缺乏管理能力和不履行職責的結果，而是繁冗和不必要的規則、規製及其它約束的結果，因此要解除規製並進行分權，使管理過程自由化。二是管理的市場化取向。主張在公共管理部門引入競爭機製，進行私營部門管理的普遍化。新公共管理理論的這些理念在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到提煉和普及，成為新公共管理理論的精髓——企業家政府理論，其實質是旨在運用企業家精神來對政府進行重新改造。
1.3.3新公共服務理論
新公共服務理論是以美國著名公共行政學家辦伯特·B·登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論。具體來說，新公共服務理論包括以下幾方麵的基本觀點：登哈特著：丁煌譯。新公共服務：服務，而不是掌舵。北京：中國人民大學出版社，2004
（1） 政府的職能是服務，而不是“掌舵”。公務員日益重要的角色就是要幫助公民表達並滿足他們共同利益需求，而不是試圖通過控製或“掌舵”使社會朝著新的方向發展。
（2） 公共利益是最終目標，而不是副產品。公共行政官員必須致力於建立集體的、共享的公共利益觀念。政府的作用將更多地體現在為人們提供一個自由的、真誠對話的環境，共商社會應該選擇的發展方向。政府還有責任確保經由這些程序而產生的解決方案符合公正、公平的規範，確保公共利益居於主導地位。
（3） 在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性。
（4） 為公民服務，而不是為顧客服務。在“新公共管理”看來，政府如同企業，民眾如同顧客。“新公共服務”認為，政府與其公民的關係不同於企業與顧客的關係，公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是一種共同的價值觀，“顧客”是個體的，其利益是自私的短期利益。
（5） 承認責任並不簡單。政府所關心的不隻是市場，他們還應該關注憲法法律、社會價值觀、政治規範、職業標準以及公民利益。無論是傳統的公共行政理論還是新公共管理理論都傾向於將責任問題過於簡單化。前者將新公共行政官員視為隻是簡單地直接對政治官員負責，而後者則認為官員應像企業家那樣有更多的自由，其工作績效的評估主要應從效率、成本－收益以及對市場的回應性等方麵進行。
（6） 重視人，而不隻是重視效率。如果公共組織及其所參與的網絡能夠以對所有人的尊重為基礎，通過合作和分享領導權的過程來運作，那麼從長遠的觀點來看，它們就更有可能獲得成功。
（7） 公民權和公共服務比企業家精神更重要。與那些試圖將公共資金視為已有的企業管理者相比，樂於為社會做出有意義貢獻的公務員和公民更能夠促進公共利益。在新公共服務理論家看來，新公共管理理論鼓勵公共行政官員采取企業家的行為方式和思維方式，這樣便會導致一種十分狹隘的目的觀——即所追求的目標隻是在於最大限度地提高生產率和滿足顧客的需求。而新公共服務理論則明確地認識到，公共行政官員不是他們機構和項目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政官員就定位為負責任的參與者，而非企業家。
1.4國際經驗
能讓全球各國政府都束手無策、頭痛不已的問題恐怕不是恐怖襲擊，而是醫療製度，龐大的醫療開支令各國財政都深感吃不消。最新一期英國《經濟學家》撰文指出，盡管外界對目前英國的醫療體係仍存質疑，但英國對醫療體製的一係列改革措施無疑為急於尋求出路的各國政府提供了一個很好的啟示：不要將醫療製度改革重點放在資金來源上，而是應該加強對其流向的控製。
發達國家實施的醫療製度按資金來源主要劃分為三種。第一種是英國、加拿大和瑞典等國普遍采用的普稅籌資製度，即醫療經費收入主要來全國的納稅人，醫療服務作為社會福利由政府提供給國民，費用由政府承擔；第二種是社會醫療保險製度，即政府通過強製性的社會醫療保險，從雇主和員工處籌措資金，以法德為首的大部分歐洲國家基本上實施的都是這種製度；第三種，政府性醫療保險計劃和商業性醫療保險相結合，以市場經濟高度發達的美國為代表。在美國商業性醫療保險的醫療開支占了大的比重，因為根據美國法律規定，公司員工及其家庭的醫療費用由公司負責。政府性醫療保險計劃主要為老年人和貧民提供福利，其主要來源是稅收和個人繳納的少量保險金。