2.5 綜合機製保“和”,建立司法救助機製和專案經營機製
通過以上矛盾化解途徑,仍有可能存在司法判決後不斷上訪以及經由調解後沒有達成和解意向的案例,針對這些更有可能影響整體社會和諧的因素,杭州市建立了司法救助機製,對涉法涉訴信訪群眾以及刑事受害人員提供了包括提供醫保、就業、住房服務等救助,截止2012年,已有1000餘件刑事案件的上千名被害人獲得了司法救助[20]。杭州市還建立了專案經營機製,按照專人、專職、屬地管理等原則對群體性事件進行有效處理。
基於“大調解”的有效機製,杭州市刑事案件數量連續六年同比下降,城市和諧程度得到了根本上的提升。在此背景下,挖掘杭州市基層矛盾化解的內在邏輯,對進一步分析其製度創新的價值以及該製度在其他地區複製的可行性等將具有重大意義。
3 政府與社會力量的有效協同:杭州市“大調解”機製的運行機理
作為社會事務的管理者,政府在宏觀上既是管理規則的製定者,又是管理規則的執行者;而社會矛盾作為社會中的公民組織和公民個人社會生活的產物,既需要一種“內生的機製”來自我化解,又需要政府力量的“外在作用”。因此,社會矛盾的有效解決無論是從其成因,還是從其化解原理來看,都需要政府和社會力量的相互協同。
杭州市“大調解”機製的良性運行,正因為其內在邏輯是政府與社會力量的有效協同,這充分體現於以下四個方麵:第一,矛盾化解主體的多元化;第二,矛盾化解成本的分散化;第三,矛盾化解方式的係統化;第四,正式製度和非正式製度的契合。
3.1 矛盾化解主體的多元化
從杭州市的實踐來看,矛盾化解主體的多元化趨勢十分明顯。杭州市基層矛盾化解的“大調解”機製中,既有“和事佬”等非營利組織以及作為個體的人民調解員等社會調解的成分,又有針對群體性事件設置的專案經營製度等行政調解的成分,還有旨在促進訴調銜接和刑事和解的司法調解的成分,逐步形成了政府部門、社會組織和公民團體的多元主體。
矛盾化解主體的多元化意味著社會矛盾的化解已經從一種“管理”路徑,轉化為一種“治理”路徑。塔克在“囚徒困境”模型分析中指出,在非零和博弈中,個體的理性行動將最終導致集體的非理性結果。[21]社會矛盾是政府、社會團體和個人之間在利益爭取和博弈過程中的階段性產物,如果各方都以自身利益的最大化為唯一目標,便會導致社會利益的受損。因此有必要建立一個多元參與的治理路徑,在協調社會利益、化解衝突的同時促進社會總體利益的最大化。
3.2 矛盾化解成本的分散化
社會矛盾的成功化解需要耗費一定的社會成本,在現實中主要表現為人力、財力、物力等方麵的消耗,如果由雙方當事人來承擔這部分成本,就由可能造成雙方矛盾的進一步惡化,因此成本分配問題也是社會矛盾化解過程必須正視和解決的重要問題。
在杭州市的製度設計中,矛盾化解的成本得到了合理的分散。第一,政府通過“以獎代補”對人民調解員進行獎勵,對社會調解的成本進行了部分支付;第二,政府通過司法救濟等對涉法涉訴信訪群眾以及刑事受害人員進行物質扶持,承擔了當事人參與社會矛盾化解的成本;第三,社會資本的提高降低了矛盾化解總成本,杭州市的“大調解”機製構建了更為誠信、和諧的社會氛圍,降低了人們在矛盾化解過程中的交往成本;第四,製度的有序構建減少了矛盾化解成本,通過各類行政規章的出台,使得社會矛盾化解有序化,減少了程序運作的成本消耗。
3.3 矛盾化解方式的係統化
杭州市的基層矛盾化解機製融合了社會調解、行政調解和司法調解三個體係的內容,也實現了矛盾化解方式的係統化,這使得政府和社會力量的協同作用產生了更大的能量。首先,從刑事案件發生風險的解除,到群體性事件發生時的應急處置,再到刑事案件發生後的司法調解,杭州的“大調解”機製解決了社會治安管理過程中“隻有案件、才有處理”的執法難題,關注到了社會矛盾發生的全過程。其次,它解決了傳統社會矛盾化解三個體係各自運行的問題,既增強了部門合作、減少了社會事務管理成本,又有利於政府部門和社會團體、社會公眾的協作,增進了社會資本的增加。再次,它有效整合了社會力量,正如哈耶克在批判“偉大國家”時將政府對社會的過度幹預比喻為“通向奴役的道路”[22],以人民調解為基礎的“大調解”機製取代了以往社會矛盾主要由司法調解和行政調解為解決導向的思路,減少了政府部門對社會私人事務的幹預,促進了社會能量的釋放。
3.4 正式製度和非正式製度的契合
亞裏士多德認為法治之治是良法之治,法律的意義在於“維護正義和善的製度”[23]。新製度經濟學家諾斯認為“製度是一係列被製定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規範,它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”[24],因此製度本身是厘清利益關係、化解社會衝突的一種途徑。
杭州市的社會矛盾化解機製是諸多由政府製定的正式製度和社會自身運作的非正式製度的契合,這種契合關係也是“大調解”機製效能發揮的關鍵。杭州市人大通過的《杭州市人民調解條例》、杭州市法製辦頒布的《關於加強和規範行政調解工作的意見》等,都屬於化解社會矛盾的正式製度。而杭州市多家電視台開展的社會矛盾調解節目,以及人民調解員開展的社會調解等,在具體開展過程中,主要是根據法治普及、道德宣傳、鄰裏鄉情感化等非正式製度手段。
4 杭州市“大調解”機製建設的局限及製度改進
通過以上分析可以發現,杭州市的“大調解”機製充分證明了政府和社會力量的有效協同,對於社會矛盾化解和和諧社會構建的重大意義。但本文同時認為,這個機製本身也存在若幹問題,隻有切實地解決這些問題,政府和社會的協同作用才能實現最大化。
4.1 杭州市“大調解”機製建設的局限
4.1.1 社會組織對公民社會的建構作用不夠
戈登·懷特認為“公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域,社會成員自願地結合而形成以保護或增進他們的利益或價值。”[25]這也就是說社會組織對於社會公民權利的維護和利益的保障具有重要的作用,公民社會的建構有賴於社會組織功能的持續、有效發揮。
目前杭州市參與到社會矛盾化解過程中的社會組織主要有兩類:第一類是以“和事佬”協會為代表的自治組織;第二類是杭州電視台、報紙等媒體組織。然而“和事佬”協會由於其機構設置、所處環境以及缺乏相應權力的原因,其所化解的矛盾更多地局限於居民之間的具體矛盾,對“公民社會”的建構作用十分微弱。而媒體組織雖然在信息傳播、輿論導向等方麵具有自身的獨特優勢,但由於我國的政治管理體製所限,其在敦促政府行為改進等方麵也缺乏實質性權力,因此對於“公民社會”建構的意義也不大。
4.1.2 一個尋求利益均衡的協商對話係統仍未形成
社會矛盾化解的一條可行途徑是建構一個尋求利益均衡的協商對話係統,使得利益相對各方參與到協商討論過程。首先,可以通過協商對話過程使個人或者團體的負麵情緒得到發泄,從而增進相互合作的可能性。其次,可以通過協商對話過程改變個體的認知和態度,從而改變各方對利益的尋求程度。有學者據此提出了多元利益的“博弈-協商”過程理論[26],認為通過博弈和協商的機製設計可以實現利益的均衡。
協商對話係統的建立意味著需要重構一個公平、合理的公共秩序。然而,公共權威和公共秩序的形成需要公民有足夠的政治權利,以參與到決策、管理和監督過程[27]。目前杭州市“大調解”機製中公民參與主要針對社區、鄰裏矛盾的調解,而對政府行為的監督、政府權責的認定等則缺乏相應的製度設計,因此基於利益均衡的協商對話係統尚未形成。
4.1.3 政府與公民的利益衝突仍缺乏有效解決途徑
公共選擇理論將經濟學理論引入政治學,認為“構成政府的每一個成員都是經紀人,即每個人都有追求自身利益最大化的傾向,因此,政府製定的規則與政策,都不可避免地帶有經紀人特征”[28]。代理理論也指出作為公民權利的委托客體,政府的行為可能會偏離公共利益。
當前杭州市的社會矛盾調解機製主要是針對公民在社會交往過程中產生的糾紛,而政府與公民之間的利益衝突仍然缺乏有效製度途徑。與此同時,多項研究均表明官民矛盾已經成為社會矛盾中的較為重要甚至是最為突出的組成部分,大量的群體性事件的產生都是由於幹部和群眾關係處理不當而引發的,一些群體性事件還導致了社會公民與地方政府的對立。