城市基層矛盾化解中的政府與社會力量協同
城市社會管理
作者：王自亮 陳衛鋒
摘要：當前我國社會進入轉型時期，各類社會矛盾呈現多發趨勢，傳統的社會調解、行政調解和司法調解三種矛盾化解方式出現了不同程度的困境，探求新的社會矛盾化解機製十分迫切。杭州市的社會矛盾“大調解”化解機製建設作為一項新的社會管理製度創新，充分體現了政府與社會力量的有效協同，也取得了良好的績效。分析其製度要素組成，挖掘其內在運行邏輯，剖析其製度不足，並提出相應的製度改進措施，對這一製度的可持續發展及其在橫向、縱向的再複製都將具有重大意義。
關鍵詞：基層矛盾化解；政府；社會協同；多元治理
中圖分類號：C912.3 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-10-38（6）
伴隨著我國社會經濟的長期穩定發展，人民生活水平也隨之得到了極大的改善。與此同時，由於市場運行過程中利益主體的分化，以及政府、市場和社會三者之間的利益共融和利益排斥的相互作用，我國的各類社會矛盾的爆發也呈現出增多趨勢。盡管隻要有“利益差別”的存在，就會有“內部矛盾”的存在[1]，但是政府仍然需要切實地應對的社會矛盾的發生，並通過製度設計將團體或者個體的敵對、不滿等負麵情緒進行消除，從而將這些社會矛盾的產生頻次和影響程度限製在合理的範圍內，從而建立一個“社會安全閥機製”[2]。因此社會矛盾的化解不僅是一個社會問題，更是一個政治問題。作為社會矛盾在微觀層麵的表現，基層社會矛盾的化解具有關鍵性意義，而從傳統矛盾化解機製運行效果來看，亟須一個更迭、調適和創新的過程。近年來，杭州市探索建立了基層矛盾化解的“大調解機製”，並表現出了良好的績效，挖掘其運行要素和運行機理，探析其製度缺陷及製度改進要領，進而探討其在橫向和縱向複製的可行性，將具有重要的理論和現實意義。
1 社會矛盾研究綜述及研究方法
1.1 社會矛盾研究綜述
社會矛盾貫穿於人類曆史發展的全過程，但是基於社會矛盾及其化解機製的時代性特征，相關理論和實踐研究也不斷得到推進。
作為人類社會生活的常態，“矛盾”在社會學中常與“衝突”“爭端”等詞交互使用，從消極層麵看，它是指一定範圍的社會主體相互之間喪失均衡（equilibrium）關係的狀態[3]；從積極層麵看，它能使社會整體的整合度和適應外部環境的能力得到提高和加強[4]。而其中最為集中、與個體最為直接相關的卻是“利益矛盾”，它是指人們因獲取利益的條件、方式和多寡的差異而造成的矛盾[5]。
馬克思、恩格斯認為“人們奮鬥所爭取的一切，都同他們的利益相關”[6]，作為人類社會生活的產物，矛盾的產生與利益直接相關。周劍華、劉國強認為利益矛盾是一切社會矛盾的根源，從經濟、政治和文化三個視閾看各有其產生淵源[7]。薑素紅、焦梓烴認為衝突各方對於利益與責任的分配不均導致了矛盾的產生，因而它是一個公平問題[8]。呂鋒則認為群體性事件是利益訴求聚合的結果，當前表現出了跨區域、跨行業的特點[9]。
關於社會矛盾的化解，從矛盾的預防和調控看，有學者認為規範社情民意管理是黨和政府解決社會矛盾的前提，兩者之間具有高度的相關性[10]；從矛盾的解決機製看，有學者認為基層民主建設是化解社會矛盾、維護社會穩定的基本途徑和政治保障[11]；從矛盾的治理方式看，有學者認為從權威控製到協商對話是我國社會矛盾化解思路的發展方向[12]。
綜合來看，學者們對社會矛盾的內涵及其產生原因的看法比較一致，均認為其與個體或者群體對自身利益的爭取有關。然而針對社會矛盾的化解之道開展的有關研究，盡管總體上學者們普遍認為轉變政府管理模式、加大民主參與力度、加強對話協商等是社會矛盾化解的應然方向，但對於具體社會矛盾解決過程中運行機製的構建、運行邏輯的解釋、運行績效的論證等的研究則較為缺乏。
1.2 社會矛盾化解研究思路
我國社會矛盾的化解在實踐中逐漸形成了三種機製，分別是以化解民間糾紛為目標的社會調解；以化解訴訟案件中的民商事糾紛為目標的司法調解；以化解幹群矛盾及涉及法人和行政行為等矛盾糾紛為目標的行政調解[13]。隨著時間的推移，這三種機製的運作逐漸出現了三大問題：第一，行政調解的功能趨向弱化，成為三大調解體係中最薄弱的環節。第二，社會調解運作的非製度化。傳統的政府對社會矛盾的處理方式及其思維定勢削弱了民間組織參與社會矛盾解決的積極性[14]。第三，司法調解製度的分割化，限製了社會矛盾處理功能的整合。其中較為突出的問題表現在將檢察機關的職能單純地限定在執法辦案中[15]，造成社會矛盾發現的滯後。
因此，探求社會矛盾化解機製的創新應著力解決以下三個問題：第一，應解決如何通過製度化的途徑來推動社會組織參與社會矛盾的解決的問題；第二，應解決如何將三大矛盾調解體係相融合，從而實現矛盾的潛伏期預防、爆發期處理以及相關後續工作的問題；第三，應解決如何有效發揮行政調解效能，從而實現三個體係的相互補充的問題。本文認為，杭州市基層矛盾化解的“大調解”機製是對這些問題的綜合性回答，通過對這一機製的深入研究，也可以探求我國基層矛盾化解機製的發展方向。
2 杭州市基層矛盾化解“大調解”機製考察
基層化解人民內部矛盾是一條便捷、有效的途徑，其關鍵是繼續推進製度創新[16]。杭州市針對基層矛盾的有效化解逐步探索建立了“大調解”機製，其融合社會調解、行政調解、司法調解三方麵效能的發揮，在社會矛盾化解中取得了良好績效。本文通過對這一機製內含的“和事佬”調“和”、人民調解促“和”、綜治中心維“和”、人民法庭求“和”、綜合機製保“和”五個方麵進行深入分析。
2.1 “和事佬”調“和”，社會組織功能得到發揮
社會公共事務的管理不僅需要政府部門的介入，也需要社會組織能量的切實發揮，杭州的基層矛盾化解機製充分利用了“和事佬”協會這一非營利組織的優勢。“和事佬”協會是社區內居民自發成立的民間糾紛調解組織，最早成立於2008年，其成員主要來自所屬社區內的離退休幹部、教師等，組織實行民主化管理，並根據管理需要製定了工作細則、工作聯絡細則和會員職責等組織條例。由於是民間自發形成的調解組織，在日常的矛盾化解中既能發揮鄰裏鄉親的感情聯係作用，又能充分發揮本土“和事佬”的生活經驗優勢，協會在化解社區居民矛盾方麵取得了良好的績效。其中僅2009年一季度，下城區71個社區“和事佬”協會共計參與社區公共事務協調190起，預防、調解糾紛248件，向黨委、政府反映社情民意158件[17]。由於其效能顯著，杭州所有社區都先後建立了和事佬協會，並根據社區實情進行了命名，如“和諧理事會”、“鄰裏值班室”、“黨員會客廳”、“晴雨工作室”等等。
2.2 人民調解促“和”，建構起矛盾化解的社會網絡
人民調解一直被認為是成本較低、效果較好的社會矛盾化解方式，杭州市的人民調解工作在持久的探索中呈現出四個主要特點。第一，人民調解運行的製度化。2006年，杭州市頒布實施了全國第一部關於人民調解的地方性法規《杭州市人民調解條例》，使人民調解正式進入製度化運行軌道。第二，人民調解的獎勵製。杭州建德市按照“誰調解、獎勵誰”和“績效掛鉤”的原則，在2005年率先試行了“以獎代補”的獎勵方法，標誌著人民調解獎勵製度正式建立，並在全市得到推廣。第三，人民調解內容的全麵性。調解內容逐漸從簡單的鄰裏糾紛、婚姻矛盾化解等，擴大到了群體性事件、涉法案件的解決等。第四，人民調解機製的創新性。如杭州電視台《杭州老大哥》民間矛盾調解欄目的開辟和物業糾紛人民調解委員會的創設，物業糾紛人民調解委員會聯合專業律師共同化解社區物業糾紛。
2.3 警民聯調維“和”，有效整合基層工作資源和力量
普通的社會矛盾如果不能得到及時的處理，就存在升級為民事和刑事案件的可能。因此建立警民合作機製至關重要，一方麵可以通過這個警民銜接體係來普及法製知識，另一方麵可以有效解決社會糾紛處理中警察人數不足的問題。杭州市探索出的“警民聯調”機製主要融合了派出所民警、街道司法所和法律事務所等三方力量，當社區辦公室接警後會將所需處理的事件進行分類，除治安、刑事案件交由民警處理外，其他大部分民間糾紛會進入社會調解的程序。這一機製大大提升了社會矛盾化解的效率和效果，如截止2012年底僅富陽一個地級市就有13個派出所建立了警民聯調工作室，其中東洲街道成立一年多就調解了各類矛盾糾紛200多起，調處成功率達100%[18]。
2.4 人民法庭求“和”，建立訴調銜接和刑事和解機製
在司法領域中，刑事和解是指刑事案件中的被告人與被害人之間通過諒解、賠償等方式，平等、全部或部分圓滿地解決已然犯罪的處理方法。刑事和解被司法界認為是充分尊重個體人權、根本消除社會不和諧因素的有效做法。針對已經進入了司法途徑的各類糾紛，杭州市探索建立了訴調銜接和刑事和解機製，使得人民調解和司法調解相結合，實現低成本、高效率地化解社會矛盾。例如杭州富陽市曾經發生一起叔侄打架事件，孫某將其叔叔打成輕傷，按刑法規定孫某有可能要麵臨三年以下有期徒刑的判決，但二人在司法機關的積極調解下在法庭外達成了和解，富陽市人民檢察院依法決定對孫某不予起訴[19]。