論我國城市基層社區管理體製改革
城鎮化研究
作者：羅玉達 姚磐
摘要：改革開放三十餘年來，我國經濟、政治、文化和社會建設不斷深化，城市基層社區管理也麵臨著製度改革和製度建設的挑戰。計劃經濟時期遺留下來的“街居製”管理體製已經越來越不適應社會發展的需要，黨和國家把社會建設和社會管理改革提上了議事日程，我國城市基層社區製度改革和製度建設成了社會學和社會工作者所麵臨的新課題。如何實施我國城市基層社區管理體製改革和製度建設？中國各大城市正在進行積極的探索，取得了一些成果。結合貴陽市基層社區管理體製改革實踐，對我國城市基層社區管理體製改革和製度建設作了一些理論和實際操作層麵的探討。
關鍵詞：城市基層社區；管理體製改革；製度建設；研究
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-10-27（5）
1 社區、社區發展模式和我國社區研究的曆程
“社區”一詞最早由德國社會學家滕尼斯提出，他在1887年發表的《社區與社會》一書中認為，社區是指那些有著共同價值取向同質人口組成的，關係密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體。自此，西方國家社會學家對社區和社區研究的解釋有很多，不外兩大類：一類是功能主義的觀點；另一類是地區性的觀點。由於西方國家曆史原因，形成了西方社會各種文化和生活方式並存，在歐美等發達國家逐漸形成了不同的社區發展模式。其中，最具代表性的有3種：以美國為代表的社區自治型模式；以新加坡為代表的政府主導型模式；以日本為代表的混合型模式。
我國的社區理論研究起源於吳文藻先生，在他的倡導下，社區及社區發展理論被引入中國，吳文藻積極推動社區理論本土化研究，視社區研究為中國社會學本土化的一條重要路徑，他主張運用英國的功能主義學派理論和方法研究社區，不僅如此，還鼓勵學生們針對社區進行實地調查和訪談。繼吳文藻先生之後，費孝通先生也對中國的社區研究做出了很大的貢獻。費孝通先生於1993年8月在《略談中國的社會學》一文中提出，所謂社區，就是聚居在一定地域中的人群的生活共同體。社區中的人們以多種社會關係的結合方式，從事經濟、政治、文化等各種活動，組成一個相對獨立的區域性的社會實體。他主張社區研究和社區工作模式要在借鑒別國理論和經驗的基礎上逐漸實現本土化。1949年以後，新中國物資匱乏，實行計劃經濟體製，1954年我國製定了《街道辦事處組織條例》，街道辦事處是市或市轄區的派出機構，是我國城市中最基層的行政組織，除此之外設立居民委員會，屬於城市居民自治組織，在運行過程中，居委會並未體現出多少居民自治的功能。黨的十一屆三中全會後，中國社會發生了翻天覆地的變化，政府越來越重視基層群眾自我管理工作，之前建立的街居製管理模式顯得過於行政化，官僚化，使國家財政吃緊，辦事效率低，不能做到真正地為民服務。基層社區管理受到重視。2011年“兩會”期間，溫家寶總理提出了要將政府的工作重心從社會建設轉移到社會管理中來，強調了社區網格化管理的作用，並且提出了“社會管理”的新概念，充分體現了發展民生的重要意義。在國務院的大力倡導下，各地基層社區管理體製改革迅速行動起來，我國各地城市基層社區管理體製改革也在積極探索，力求在借鑒別國理論和經驗的基礎上逐步探索出適合中國國情的社區管理新型治理模式。先後出現了上海社區建設與“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體製改革相結合模式；哈爾濱政府主導型模式；沈陽城市基層社區管理體製改革自製模式；在沈陽模式基礎上，江漢社區管理體製改革“小政府、大社會”模式。貴州省貴陽市也乘此東風，開始了城市基層社區管理改體製改革。
2 貴州省貴陽市社區管理體製改革的實踐
2.1 借鑒哈爾濱社區管理體製改革模式
哈爾濱模式，其實是一個很典型的政府主導型模式，在社區管理中，強調了社區黨委和區政府的領導地位，要求以黨和政府為核心，強化民政部門的職能，增強各行政部門在工作上的協調和社會各界的參與，此模式的主要特點是，政府在社區設立專門的社區管理機構，對其管轄範圍內的一切社會行政和社會服務資源進行統一協調、分配和管理。
2.2 借鑒上海社區管理體製改革模式
上海模式的本質是半自治半政府主導型，其特色是把社區建設與“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體製改革相結合，把市、區兩級政府的一部分管理職能剝離出來分給街道辦事處，這樣就增強了街道辦事處的權力、地位和作用，將社區定位於街道，形成“街道社區”，這樣做不僅可以使政府減壓，還能通過合理的分權，提升下屬部門的工作積極性，便於在其職能範圍內進行創新，以此提高工作效率。
2.3 借鑒沈陽社區管理體製改革模式
沈陽模式實質上是一種社區組織自治型模式，其理念是將社區管理定位於居民自治並且強化社區的自主決定權。它將城區的政府組織結構引入社區，形成了社區黨組織、社區成員代表大會、社區協商議事委員會、社區委員會的共同管理的格局，並且通過調整社區規模，強化社區的管理、服務以及監督職能，增加政府投入，逐步建立起由社區黨組織領導的，政府指導和監督，社區居民主動參與以及進行自治管理的大社區。這種做法，從理論上來講，不僅有了黨和政府的領導和協調，使其管理上更符合我國建設社會主義和諧社會的要求，又通過社區成員代表大會和社區委員會等居民自治機構體現了社區居民民主參與。
2.4 借鑒江漢社區管理體製改革模式
武漢市江漢區在學習借鑒沈陽模式的基礎上將社區定位為“小於街道、大於居委會”，通過民主協商和依法選舉，建立起了社區自治組織，即社區成員代表大會、社區居委會、社區協商議事會，體現了“小政府、大社會”的管理理念。2010年2月，貴陽市出台了《貴陽市城市基層管理體製改革試點工作指導意見》，從比較流行的“街居製”過渡到“社區製”的理論思想指導下，在小河區、金陽新區開始了“貴陽特色”的城市基層社區管理體製改革試點工作。貴陽市借此次改革，希望能突破原有滯後的街居製管理模式，建立起全新的基層社區管理結構，通過在貴陽市小河區、金陽新區城市進行改革試點工作，探索分析並且解決目前貴陽市在社區管理中存在的種種問題，以此提高政府辦事效率和社區居民參與的熱情，發揮民間組織的作用、推進基層民主政治。