找準國資改革的切入點和落腳點
決策方略
作者：劉紀鵬 孫航
對國資企業進行科學分類是厘清市場與政府的關係，構建新型國資管理體製的前提和關鍵……
●通過公益性和競爭性國資企業的比較區別，有利於徹底厘清國資委和財政部在管理國有資本方麵的分工關係，徹底結束目前國資管理的混亂割據狀態，為構建國資管理新格局、實現國資改革落地奠定基礎。
●構造國有資本運營公司是國資管理體製改革的突破口，是下一步國資改革的切入點和落腳點。
●國有資本運營公司就是應從集團公司改造而來，這才是符合我國改革開放以來漸變穩定改革思路的正確路徑選擇。
十八屆三中全會《決定》提出“完善國有資產管理體製，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體製，組建若幹國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”
在此框架性提法的基礎上，如何將會議中國資改革的精神落地，應從以下兩方麵入手：第一，對國企進行正確分類，隻有以公益性和營利性為標準劃分兩類國資企業，才能徹底厘清政府作為監管者與出資人的關係，實現由國企監管向國資監管的實質性跨越；第二，國有資本經營公司的構造應重在從現有集團公司改組，並非新設，最終順利實現國有資產的資本化運營。
應按照公益性和營利性國資企業進行分類
對國家出資企業（以下簡稱國資企業）的分類一直是國資改革中爭論激烈的焦點問題，對國資企業進行科學分類是厘清市場與政府的關係，構建新型國資管理體製的前提和關鍵。在近幾年的改革曆程中，主流觀點是將國資企業劃分為公益性和競爭性兩類。這一分類主要存在兩大問題：一方麵，在理論上，公益性和營利性相對，競爭性與壟斷性相對，公益性和競爭性國資企業的劃分導致國資企業分類本身邊界不清，無法解釋壟斷性國資企業是否能營利等問題；另一方麵，競爭性國資企業提法背後的實質是國退民進，甚至國資企業全麵退出，最終取消國資委體製。
從長期看，在中國特色市場經濟模式中，國資企業應劃分為公益性和營利性兩類。
公益性國資企業可被視為“貴族企業”，是特殊公法人，其特點是采取國有獨資形態，不以營利為目的，承擔公益產品的生產經營，保證國計民生，接受公共財政補貼，歸口財政部門管理，人事安排上企業家具有公務員身份，主要履行社會公共服務職能，例如中儲糧、中儲棉。
營利性國資企業可被視為“平民企業”，是一般民商事法人，其主要特點為采取國資控股或參股形態，以追求營利為目的，企業家來自職業經理人，由國資委管理並納入國有資本經營預算，與外資、私營企業的區別主要在於股東構成。從目前看，營利性國資企業又可細分為純營利性國資企業和過渡性國資企業：純營利國資企業僅承擔營利產品的生產經營，存在於社會主義市場經濟的各個領域；過渡性國資企業是指既有公益產品和服務經營、享受政府財政補貼，也生產營利產品、具有營利性的國資企業。從長遠看，過渡性國資企業將來要麼發展為公益性國資企業，要麼發展為純營利國資企業。
具體而言，公益性與營利性國資企業主要有以下區別：
第一，法律屬性不同。公益性國資企業屬於公法人，受國家行政法約束，通常是國有獨資企業，在法律上被界定為國家的法人，其管理者具有公務員身份；而營利性國資企業是一般民商法人，通常采取國有控股或參股形態，與其他自然人和法人處於平等地位、享有平等權利並承擔相同的義務。企業家是從人才市場中的職業經理人競聘而來，薪酬待遇完全市場化，不必限薪限酬。
第二，經營屬性不同。公益性國資企業不以營利為目的，其考核體係也不以經營利潤為指標；而營利性國資企業一定以營利為目的，其考核指標均圍繞營業利潤製定；
第三，經營範圍不同。公益性企業通常是在關係國計民生卻又不能營利的領域，履行社會公共服務職能，充當社會公共物品提供方的角色。
從目前來看，公益性企業主要有以下幾類：一類是純粹為提供公共產品而設立的企業，比如國防、城市道路和路燈等基礎性設施的供應商；第二類是生產國家專營專賣產品的企業，比如造幣、煙草等；第三類是涉及郵政普遍服務業務、鐵道經營等改革過程中尚不能完全交由私人提供的行業。營利性企業則通常是在競爭性的領域，絕大多數的國有企業都應當屬於營利性國資企業的範疇，是我國社會主義市場經濟中的重要商事主體和活躍力量，既包括產業類，也包括金融類（如中投公司）。
第四，財政預算不同。公益性國資企業由財政部管理，虧損由國家財政補貼，列支國家公共預算；營利性的國資企業則直接對口國有資本經營預算，由國資委管理。