通過上述比較區別，國有企業即可被清晰地劃分為公益性國資企業和營利性國資企業兩類。不僅能夠進一步明確政府與市場的邊界，明確國資在競爭性領域與其他市場主體的平等性，也有利於徹底厘清國資委和財政部在管理國有資本方麵的分工關係，徹底結束目前國資管理的混亂割據狀態，為構建國資管理新格局、實現國資改革落地奠定基礎。
在此之後，還應當進一步認識到未來公益性企業和公益性產品（服務）的分離問題。未來公益性國資企業隻應專注於公益產品和服務的生產與提供，但公益產品的生產和提供方又不僅限於公益性國資企業，營利性企業同樣可以。事實上，公益產品的生產可通過招標方式，給予營利性國資企業、外資、私人企業一視同仁的競爭機會。企業獲得相應資格後，在保障民生的前提下按限定的價格生產經營，若不能自負盈虧，財政可給予一定程度的補貼，企業最終是否繼續生產由其自主決定。這樣不僅有利於強化企業在政府購買中的作用與地位，也有利於創新公共服務的提供方式，實現政府、企業等共同提供公共服務的合作機製。
國有資本運營公司構造重在改組不宜新設
不同類型國資企業正確劃分後，對營利性國資企業如何實現有效監管，十八屆三中全會提及的國資管理體製改革最大的亮點——國有資本運營公司的構造正是對這一問題的有力回應。此次對國資運營公司的強調，標誌著改革指導思想從“國資委-國有企業”兩層次理論向“國資委-國資運營/投資公司-國有企業”三層次理論的重大轉變。因此，構造國有資本運營公司是國資管理體製改革的突破口，是下一步國資改革的切入點和落腳點。
第一，何為國有資本運營公司？首先，它是國家授權經營國有資本的公司製企業，是國資委製定的國有資本戰略和國有資本經營預算的實施載體；其次，國有資本經營公司定位於國有資產的直接出資人代表，通過持有現有國有企業股權，專門以股東身份從事國有資本的經營與運作，以及存量資產的流動與重組；最後，國有資本運營公司原則上保持國有獨資形態，是純粹控股企業，不從事具體的產品經營。因此，國有資本經營公司實質上是國資委與國有實體企業的中間層，其主要功能是在資本市場通過資本運作有效組合配置國有資本，充當賽場上的“教練員”，而國資委則作為對國有資本的統一監管者充當國家隊的“領隊”。
第二，國有資本經營公司從何而來？如何實現現有體製與目標模式下三層次架構的有效對接，關鍵在於國有資本經營公司這一中間層的構造。筆者認為國有資本經營公司應重在從集團公司改組而來，絕非新設，這才是國資改革落地的捷徑。
事實上，要想實現平滑過渡，關鍵在處理“國有資本運營公司”與“國有資本投資公司”的關係，實現集團公司從“混合控股公司”向“純粹控股公司”的轉變，具體而言可遵循兩步走戰略：
第一步，先將集團公司改組成“國有資本投資公司”，即《決定》中所指的“支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。對現有集團公司的改造將是國有資本運營公司未來構造的主要基礎，中石油、中石化、中國電信、國家電網等一百多家央企中的大型實體企業集團，短時期內可保留混合控股性質，以投融資和項目建設為主，通過投資實業擁有股權，通過產業資本與金融資本的融合，提高國有資本流動性，開展資本運作、進行企業重組、兼並與收購等。
第二步，最終“國有資本投資公司”要向“國有資本運營公司”過渡。待國有資本投資公司運營逐漸穩定成熟後，參考新加坡淡馬錫資產管理公司的運營模式，演變為純粹控股性質的資本公司、股權投資公司、產權運營公司，徹底實現由集團公司向國有資本運營公司的轉變。
具有純粹控股性質的國有資本運營公司既可以在資本市場融資（發行股票），又可以通過產權市場買賣來改善國有資本的分布結構和質量；公司運營強調資金的周轉循環、追求資本在運動中增值；運作的形式多種多樣，包括兼並或分立，成立合資公司、公司製改建、培育上市公司、產權轉讓置換等。通過這些資本的運營，重塑科學合理的行業結構與企業運營架構，提高資源配置效率。
需要特別強調的是，拋開現有集團公司新設一批國有資本運營公司，這種疊床架屋、畫蛇添足的做法絕不可取，隻會造成委托代理鏈條的無意義擴展及國資監管成本的無謂增加，極有可能出現其與現有集團公司爭地盤、爭利益、與國資委撞車的混亂格局。綜上，如何防止國有資本運營公司成立後懸在空中落不了地，筆者認為，國有資本運營公司就是應從集團公司改造而來，這才是符合我國改革開放以來漸變穩定改革思路的正確路徑選擇。
（作者劉紀鵬係中國政法大學資本研究中心主任；孫航係中國政法大學碩士研究生）