據不完全統計,上海僅2004年就承擔了1萬人次左右高層次的外賓接待任務,①通過這一窗口讓外國客人加深了對中國飛速發展的認識。1979年為順應對外開放的需要,上海市外辦作為地方黨委的工作機構、地方政府的職能部門在組織機構設置上正式設立了黨賓處,是迄今為止在全國省脊外辦中仍以黨賓命名並以黨賓接待為主要工作的部門,負責接待由中共中央對外聯絡部邀請來滬訪問的各類外國政黨代表團。進入21世紀,上海外辦黨的對外工作日趨頻繁,自2000年至2007年市外辦接待中聯部邀請的政黨代表團共778批5 361人,約占中聯部接待總量的一半。[3]上海外事工作的領導人在一次工作講話中就強調,上海外事特別要“通過外國政要的接待和大企業家的來訪、友城交往等方麵,對企業開展境外合作如工程承包、海外並購等給予更多的支持。要進一步深化、豐富友城交往的內容,特別是要加強與世界經濟、金融、航運中心等重要城市的聯係,推動實質性合作,為上海加快建設‘四個中心’服務。”[4]
1.3 參加國際組織和參加多邊跨國聯合
國際組織作為當前世界上最為重要的國際行為體之一,擁有大量的組織、財政等資源,地方政府參加這些國際組織或其組織的相關活動,從中獲得更大的國際活動空間,取得直接或間接的利益。在獲得國際活動空間方麵,比較典型的例子就是加拿大的魁北克省。魁北克就把加入了法語國家組織視其為外交的一個重大突破。因為,雖然魁北克不是聯合國的成員國,但目前聯合國的成員國有25%同時還是法語國際組織(the Organisation Internationale de la Francophonie)的成員,所以魁北克具有法語國家組織的成員身份,意味著就擁有了和聯合國四分之一會員國開展關係的重要組織平台。[5](P.128,134)
比起抽象“國際活動空間”來,中國的地方政府相對更重視從國際組織那裏所能獲得直接或間接的利益。2008年,中國的上海市人民政府發展研究中心發表了報告,提出大力發展與全球城市相匹配的都市文化。上海未來要爭取加入聯合國“全球創意城市聯盟”,這樣就有可能吸引聯合國全球創意產業人才培訓中心和規劃中的創意產業市場中心落戶上海,將創意產業提升為創意文化,並以此為核心構築上海的時尚文化,建成亞洲的創意文化和時尚之都,使城市更適合居住和更迷人。[6]
由於中國有著諸多的陸上鄰國,伴隨著中國同周邊國家經濟融合程度的不斷提高,中國邊境政府的跨區域合作也非常活躍。中國參與周邊國家區域合作可以分為國家和地方政府兩個層麵。雖然從地方政府層麵來看,地方政府不具有國際政治、安全、外交協調的權限,但可以與毗鄰的周邊國家和地區開展富有成效的經濟合作。[7]在中國的西南地區,由雲南、廣西等邊陲省份所推動的同東南亞國家的跨地區合作也進行得有聲有色。例如,中國雲南騰衝與緬甸有悠久的民間往來,是中國曆史上最悠久的民間對外交往之一,但二戰後基本停滯。20 世紀90 年代,雲南省滕衝縣政府以僑搭橋,在1992 年與緬甸7個部的部長在甘稗地簽署了翻修滕密國際公路的協議,1993 年5月建成通車。2003年重新修路談判開始後,緬甸的總理、國家主席、國防部長都表示積極支持。2004年騰衝縣政府再次與緬甸密支那政府達成協議,投資5億8千萬重修這條路,2007年4月,騰密公路正式開通。中國一個不大的邊境縣以民間方式與另一個國家溝通,主導一條國際公路的修建,並且在談判過程中,騰衝縣政府一直與緬甸政府、人民軍、獨立軍三個政府都保持著良好的關係,公路修建中也得到緬甸各方政府的通力合作。滕密國際公路的成功合作,可謂中國地方行政機構在改革開放後創造的一個民間對外交往的奇跡。[8]
1.4 設立海外代表處
地方政府的海外代表所起的作用包括三個方麵,即代表功能、耳目功能和推廣功能。[5](P.133)次國家政府的海外代表處呈現出兩個方麵的特點,一是非主權性,畢竟設立海外代表處能達到如加拿大魁北克省駐巴黎那樣規模龐大,而且能達到所在國高規格待遇的畢竟是極少數的。②世界各國地方政府,在設置海外常駐機構的設置上存在著明顯的國別差異。如果國家政治性質比較偏重於中央集權,或者是單一製而非聯邦製國家,那麼地方政府的派出機構的名字往往就盡量淡化官方色彩,以避免引起中央政府的不快。例如,中國的沿海省份在設立海外辦事機構時,往往不會打著官方旗號,而是以地方政府擁有的貿易公司的名義出現。以中國的上海為例:1999年,上海市成立了旨在吸引外國直接投資的上海市外國投資促進中心(FID),根據最新數據顯示,截止2008年上海市外國投資促進中心已經在世界五大洲的三大洲成立12個辦事機構。但是這些機構起的名稱不是“辦事處”就是“事務所”,幾乎看不出有什麼官方背景。③
二是選擇性。由於地方政府的財力和人力有限,所以在世界上設立代表處就不能四處撒網,而隻能采取有的放矢、集中有限資源的辦法。美國加州為了維持一個海外辦事處就需要一年花費150萬美元。所以,無論是發達國家還是發展中國家地方政府所設立的海外辦事機構大都集中在世界上的發達國家、發達地區或是發達城市。例如,截至2012年10月,上海市已與世界上52個國家的73個市(省、州、大區、道、府、縣或區)建立了友好城市關係或友好交流關係,包括了世界上的五大洲。但上海的外國友好城市在上海開設辦事機構(事務所)的隻有12個,且都是來自發達國家(日本、歐洲和澳大利亞),無一來自發展中國家。④
2 新中國地方外事的發展特點
1996年在土耳其伊斯坦布爾召開的聯合國第二次人居大會進一步發展了地方夥伴製方式。這次大會正式認可了地方政府在當今世界中的重要性,並因此而載入史冊。地方政府地位的提高表現在許多方麵,如同時召開的城市和地方體製世界大會、有關當前地方治理趨向的學會辯論,以及聯合國各機構組織的一係列強調地方創新重要性的“對話”。[9]
不斷深入的全球化不僅給地方政府提供了發展對外事務的“拉力”,還成為其借重外部大市場,擺脫國內製約的重要依托。因為國際機製的加強是一把“雙刃劍”,如果影響和利用得當,地方政府也不是不能從這一進程得益。國際製度的加強在一定程度上意味著國家的權力向上轉移到國際層麵,國家治理(national governance)為統一的國際管製(international governance)所取代。這種替代的一個結果是,為地方政府開辟了廣闊的國際活動空間。特別是戰後西方主導的國際機製以市場經濟為導向,努力剝奪國家對邊境的管製權力,以建立全球自由金融和貿易製度。其結果,國家對商品、人員、資本和服務的跨國流動控製日益弱化,地方政府更加容易走出國門,去抓住世界範圍內出現的各種機遇,利用國外的資源,在經濟全球化中爭取本地經濟的良性發展。國際治理代替國家治理的另一個結果是,國際製度成為次國家政府擴張自身權力、削弱中央控製的同盟。一些對地方政府和全球一體化熱心支持的次國家政府,同時也是地方自治的鼓吹者。[5](P.44-55)加拿大法裔占多數的魁北克省,積極支持發展和美國的經濟一體化,建設北美自由貿易區(NAFTA)。其中的一個動機便是要以此降低魁北克經濟對加拿大其他各省的依賴程度,以經濟自立推動政治自立。[5](P.45)但是由於種種複雜的內外原因(如濃厚的地方主義傾向),部分西方國家的地方外事工作往往超出了應有的限度,而表現為追求國際更大活動空間乃至最終實現獨立建國等。這方麵的例子有西班牙的巴斯克和加拿大的魁北克等。有學者為了描述這一現象,甚至專門發明了一個新詞“全球原生外交”,以此來專指當一個地方政府具有分離主義傾向時,其全球外交為轉化為目的是為了建立一個獨立國家的全球原生外交(global proto-diplomacy)。[5](P.230)