中國的情況則和西方形成鮮明的對比，中國地方政府在對外交往中一直時刻銘記著不能把地方利益淩駕於國家利益之上，相反要為中國的總體外交服務。1989年的政治風波之後，中國麵臨西方世界的嚴重製裁，上海利用自己的人脈資源，組織了由時任市長朱鎔基帶隊、汪道涵為顧問的代表團訪問美國，通過對美國的訪問，以及對美國各界人士卓有成效的工作，大大改善了當時幾乎已降到冰點的中美關係。[15]
地方自主權的上升同樣並沒有成為中國總體外交的巨大障礙。在中國改革開放後，在“讓一部分地區先富起來”的推動下，隨著中央權力下放，地方自主權上升，因地製宜的法則開始發揮作用，地方政府迅速成為本地區發展的主導因素，從而打破了大一統的行政性資源配置方式，地方在全局政治中的作用上升。其突出表現為從90年代後期開始，中國改革的命運與方向，已不僅僅由中央決定，而同時取決於地方，取決於基層。以後的發展，將是在自下而上的改革中尋找突破：中央承認地方與企業的主動性，及時發現、總結並推廣積極的、正確的製度創新，同時加快製定有關法規使其規範化。由此，中央與地方在共同推進改革和發展中，形成一種新型的協調關係，充分發揮了地方的積極性。所謂中央與地方兩個積極性，就政府而言，在市場經濟的條件下並不存在中央的積極性問題，而隻有在中央主導和調控下的地方積極性問題。[11]換句話說，在當今中國體製下，地方外事活動和中央不是競爭性的，而是合作互惠的關係。
3 國外城市外交的曆史與特點比較
3.1 曆史
與中國相比，國外尤其是歐洲的城市外交起源得更加早。這是因為在中世紀的歐洲，各國的封建集權程度沒有古代東方那麼集中，加之在城市中發展壯大起來的市民階級的不斷鬥爭，很多城市從統治者手裏獲得了代表更大自主權的“特許狀”。[12]
世界上第一對國際友好城市誕生於836年，距漢堡300公裏的德國帕德博恩市。該城市借著聖理玻利的舍利傳播，與法國的雷曼斯市結為對子。[13]16世紀後期開始，荷蘭開始向國外（如科隆）派駐政情人員。艦隊的各艦長在每次遠航歸來，都要彙報在世界各地的所見所聞，航海日記要交給海軍部審閱。不過除了這種中央政府的派遣外，一些和國外有著密切聯係的城市也對外派出自己的人員。如1600年時，萊頓和多德雷赫特市都向國外派遣有薪酬的信息員，意大利、德國、英國等都有這些人的身影。[14]
國際上最初出現友好城市交往形式，主要是因為戰時敵對國家的城市官員在戰後力圖通過建立友城消弭城市間人民的敵對，是一種感情型的對外交往。在全球化進程中，這種交往形式適應了城市地位上升的變化，友好城市由感情型開始向重視經濟、社會實際利益的實務型方向轉變，進而成為城市外交的主要形式。國際上建立友好城市初始於第一次世界大戰之後，到第二次世界大戰後國際友好城市開始大量湧現。一戰結束後，為了醫治戰爭創傷，英國的約克郡凱裏市官員訪問法國的普瓦市，看到戰爭給人民帶來巨大災難，市內遍布廢墟，提出兩市結好並協助普瓦市重建，隨即兩市結好。這是世界上第一對友好城市。
第二次世界大戰結束後，1945年在歐洲瑞士聖山舉行的法德市長特別會議上，正式提出在城市間建立一種穩定的友好交流關係，並將其確定為一種普遍適用的、有組織的國際交往活動。這個動議是德國率先提出來的，意在通過這種城市結好的形式，改變其鄰國對德國是戰爭發源地的惡劣印象。客觀上，這對於改變二戰期間法德的敵對關係和兩國人民之間的仇視心態具有重要意義。隨後這一活動在全歐洲蓬勃展開，後波及北美及發展中國家。這一特殊的曆史背景使法國和德國成為當今世界上擁有友好城市數目最多的兩個國家。1988年，法德兩國就有3 000對以上姐妹城市，在當年全世界大約1.1萬對姐妹城市中占了約30%，而姐妹城市數位居第三的美國，直到1997年才擁有1 900對。[5]（P.118）德法之間友誼的穩定，很大程度上是緣於兩國公民之間的關係：1 400多個友好城市關係、2 000個姐妹學校關係。[15]德法之間的友好城市到2006年，已經發展到2 226對，雙方各自為對方締結友好城市的第一大國，這個數目在全歐洲也是第一的。⑤這種建立友好城市的形式，對於二戰期間的歐洲敵對國家政府以及人民的和解，尤其是對有世仇的法德兩國的和解的確發揮了重要作用，這是一種友誼的粘合劑。而這種組織形式要早於法德之間在經濟上建立的煤鋼聯營。可以說，法德間建立的大批友好城市對於今天的歐洲聯盟的形成也起了某種奠基的作用。⑥
3.2 特點
國外的城市外交和中國相比，既有相同點，又有其不同之處。在開展對外活動的種類方麵，雙方存在著很大的相同之處。國外的城市外交主要形式有以下6種：構築姐妹城市網絡；進行官式訪問；訂立國際協定；參加國際組織；加強多邊跨國聯合和設立海外代表處。至於不同之處，首先就如筆者在上文中所分析到的 —— 國外尤其歐洲的城市外交因為其獨特的曆史背景而起源時間更早、規模更大。其次，國外的城市領導人很多都是當地選民投票選出，那些城市的外事機構也往往與所在國的中央外交機構沒有垂直的上下級關係，因此地方外交有時並不具備中國城市外事中所具備的高度大局意識和國家意識，⑦有時甚至因為不當的言行，而波及到了所在國的整體外交。
4 中國地方外事未來展望
在可預見的將來，中國地方外事的發展仍將蓬勃開展，其國際空間將繼續有所擴大，並將持續發揮其獨特的半官方外交作用。當然，目前地方政府的外交地位和作用還無法和國家的中央政府等量齊觀。但經過多年的實踐，地方政府的外交空間已經得到越來越多的國際組織的承認和容納。例如，亞洲開發銀行1993年發表的題為《次區域經濟合作—關於柬埔寨、老撾、泰國、越南和中國雲南省進行合作的可能性》的報告，明確將雲南視為大湄公河次區域經濟合作機製（GMS）的直接參與方。[16]
此外，隨著中國綜合實力的不斷提高，各國諸多中央或地方政府也更有興趣和中國的地方政府發展更緊密的關係，這已經成為“拉動”中國地方外事的一股不可小視的力量。例如克羅地亞總統斯捷潘·梅西奇在接受中國《人民日報》的采訪時說，“克羅地亞是一個小國，沒有足夠能力占領中國的大市場。但是，我們可以通過與中國的一些省份建立聯係，來發展雙方經貿合作。……”筆者在遼寧省訪問時，參觀了一些工業企業，其中包括一家由克羅地亞康嘉互感器有限公司與特變電工沈陽變壓器集團有限公司合資的企業，該企業利用克先進技術與生產線生產變壓器，取得了不錯的業績，有望成為中國最大的一家變壓器生產企業。”
中國政府對包括城市外事在內的地方外事也一直給予了相當的重視。在“十八大”報告中對地方外事進行了如下的闡述：“我們將開展同各國政黨和政治組織的友好往來，加強人大、政協、地方、民間團體的對外交流，夯實國家關係發展社會基礎。”不過總體而言，中國的城市參與國際事務麵臨著難得機遇，但也麵臨著不少局限性因素。國家的法製、地方的位置、規模和重要性、地方領導人的風格、地方在國家地緣政治中的重要性等因素，都對地方政府的國際行為產生著影響。此外，城市政府與國家政府及其部門、公司、非政府組織、同行在國際關係中的合作能力也很重要。地方政府作為國家政府的直接下屬單位，必須在國際利益和國家利益之間做好平衡。它們的國際行為沒有國家政府行為那樣全麵的外交重要性，國際參與規模是有限的，與國家政府的影響無法相提並論。
責任編輯：於向鳳