城市減災與北京建設世界城市安全規劃策略再研究
城鎮化和戰略定位
作者:金磊
摘 要: 當城市讓生活變得糟糕,城市化行為就是應警惕的冒險了。大城市越來越像一個不堪臃腫的“病人”,交通事故與擁堵僅僅是“病症”的表象,但本質上已是城市的無序化、非安全狀態的代名詞,城市品質與幸福感無從談起,城市化更無法“升級”,距安全發展目標愈來愈遙遠。城市管理者應從國家安全乃至為“城市減壓”等高度考慮安全健康發展的思路,特別要為城市留白,在創造持續發展的應急彈性空間時,為城市預留不同功能的可防禦空間。
關鍵詞:城市減災;世界城市;安全;規劃
Abstract:When cities turn life worse, urbanization becomes a risk-taking that should be handled carefully. Large cities are more and more like over-sized “patients”. Traffic accidents and jam are the symptoms of the “diseases”, they are actually representatives of urban disorder and insecurity. The quality of life and happiness of those living in cities are nowhere to be found and urbanization “upgrade” cannot be realized, thus cities are farther and farther from safe development. City administrators should think about the safe and healthy development concept from national security or even “urban pressure relieve” aspects, especially some margin should be reserved, so while creating flexible space of continuous development, defensive space of various functions should be set aside for cities.
Key words:disaster reduction in urban areas;world city;security;planning
中圖分類號:C912.8 文獻標識碼:A
文章編號:1674-4144(2013)-02-31(6)
引言
2012年,從國外到國內的災害事件頻發,我們寧願相信它不會是“末日”,但並不等於人類就能再繼續傷害地球;我們是否應該想到,假如高度智能化的全球供電網某一時“解列”,人類還能如何作為?高度的城市化可以滿足人類的所有需求,可城市由於背離了它建構的初衷,已成為一個充滿危險、極其脆弱之地。人類瘋狂的對生存空間爭奪已使越來越多的土地染上事故風險隱患,災害易損性加劇更是令人不安的事實。可以預言,一次巨災死亡百萬人口的“危機”並非距那些世界城市很遙遠。縱觀北京“7·21”事件的諸多細節自然會質疑,暴雨之災究竟考驗了怎樣的北京精神,僅“包容”一詞在麵對突發事件,卻讓世界及國民看不到一個宜居的城市的能力,體現的已是一個安全承載率到極限、本質上在危險膨脹、城市化發展質量不高、缺少安全保障的城市。如果非要說,“7·21”暴雨之災已考驗北京應對大災的實力,那客觀的陳述是: 它確考驗出北京自2003年“非典”至今不斷建立的、但本質上仍薄弱的城市應急體係;它確考驗出北京在遭遇突發事件下管理無序、極度脆弱、再現“非典”當年場景一般的狀況;它確考驗出如此超大規模城市在規劃建設上“求速欠安”的缺少長期戰略研究及管理缺失;它確考驗出城市綜合減災應急管理欠協調整合能力的事實;它確考驗出全市範圍內安全文化自覺意識不到位,常態下安全文化教育走過場,安全社區建設走形式所留下的弊端。
1 全球巨災的客觀性與城市減災管理的“亂象”
1.1 全球巨災的客觀性與難預見性
2012年5月,享譽世界的羅馬俱樂部發布《2052:放眼未來40年的一項全球預測》報告:“全球人口中城市人口的比例將越來越高,人類若在21世紀上半葉不做出針對性和強有力地回應,將使世界進入一條危險的軌道,在21世紀下半葉將迎來自我強化的全球變暖……”。近10年來,美國颶風、泰國洪水以及歐洲的雪災等各種自然巨災風險頻發,瑞士再保險公司最新一期《Sigma》披露的數據顯示:2011年,由自然災害和人為災難引起的全球經濟損失高達3600億美元,比2010年的2180億美元增加了近1500億美元,並且是2009年680億美元的5倍之多。全球的保險企業成本是430億美元,也增長了近60%。
2011年版《世界城市化展望》首次將擁有75萬以上人口的633個城市的地理坐標包含其中,還有海岸的臨近程度、地震斷層帶、氣候區域等。
● 2011年,450多個人口在100萬以上的城市中,60%的人口居住於暴露在至少一種自然災害的高風險地區:
● 如洪災是633個城市或城市群中發生最頻繁和最大災難的危險;
● 幹旱影響著至少68個城市;
● 大地震風險威脅著至少40個城市;
● 在63個人口最多的城市中(2011年指500萬以上人口),39個暴露在至少一種自然災害高風險地區,他們中有72%坐落在海洋或周邊,2/3位於亞洲;
在所關注的六類主要自然災害中,最常見的是洪災。許多城市位於暴露於不止一種自然災害風險的地區,如擁有1200萬人口的馬尼拉市有高風險台風、洪災和地震;亞洲其它4個大型沿海城市也有著類似的高風險,如菲律賓的達沃麵臨台風、洪水、地震風險,其它三個城市如台北、高雄及台中市都麵臨泥石流風險。最悲劇的是:除上海等城市是沉沒指數最高的外,還有廣州、天津、香港、台北……以及東京、威尼斯、悉尼、紐約、倫敦……,又及新加坡、曼穀、胡誌明市、馬尼拉、金邊等。它意味著全世界100多處名城各地的形象將永成追憶。
值得關注城市化發展的安全製約因素不僅源於大自然與環境突變,更來自城市本身的超大規模的巨型工程建設。所謂巨型工程美國聯邦高速公路管理委員會的定義:指投資超過10億美元的重大基礎性工程,或對社會、環境和預算有顯著影響的工程。在發展中國家,具有此投資規模的項目並不是少數,它們涉及基礎設施類、公共設施類、產業類及城市形象類。該工程對城市化發展及國際化影響有積極作用如奧運會、亞運會、世博會等;但其負麵影響給城市安全發展的困境也是顯著的,如使城市預防災害、預留可防衛空間的桎梏;增加了城市為安全的運營成本,無論是地鐵安全、還是300米以上超高層建築的自防災問題;影響城市整體生態環境與生存安全格局。
1.2 城市減災管理的“亂象”示例
自2001年“911”事件後,世界城市,尤其是世界影響力事件活動成為無休止的安全管理的話題。花樣翻新的新恐怖主義不但會摧毀城市、國家,更威脅一種文化的信心與意誌,不少國家(幾乎所有奧運會主辦城市悉尼、雅典、北京、倫敦)都加入到一場“敵人”無法預測、戰場不能確定、勝負難見分曉的“反恐戰爭”中,這不能說不是追求和諧發展城市建設的“亂象”。
從分析種種事故災難的後果出發,當前城市化建設的“亂象”不僅有來自管理者的盲目發展,更有規劃師、建築師對災難的無知而營建的諸多釀災空間或稱無救援能力的空間,不僅北京,任何城市均處於一定質量下的生態環境中,其發展不僅應滿足經濟規律,也要符合自然規律。一旦城市為發展過大的規模而占用、使用的空間未作保障與穩定用途;一旦城市的安全缺少了最適宜的安全區域與最佳的安全路徑,城市怎能不進入無序發展的“亂象”態呢?中國諸多大城市及區域正是由於擴張速度快、強度大,最終導致空間表現不均衡,致使在突發事件下城市安全格局失去了保障,無反饋調整的振蕩事件常常發生。
從遏製城市綜合減災及提升城市綜合應急能力出發,城市防災規劃要全麵研究城市三個維度即應急能力時間維(各個應急環節,各個時域指標與響應)、突發事件風險維(四類突發事件的預防與控製措施)、應急能力空間維。如在空間維的層次上,城市環境按公共場所自身、周邊環境、城市大環境等層麵劃分,既要認別公共場所的自身抗災能力,又必須結合所在城市的整體能力。在公共場所自身因素中,不僅要考慮建築物結構的抗震抗風承載力,更要考慮建築在選址、建築空間的安全布局、建築是否為功能、為安全、為救援預留了充分的發展空間;在周邊區域因素中,要充分考慮其他風險源及應急救援資源是否具有可達性及備用量。在城市整體環境中,要考慮與公共政策、專項預案、應急指揮與城市總體規劃防災篇的結合。城市化對於一個國家現代化的重要意義是毋庸置疑的,問題是並非所有國家的首都都要同其他大城市一樣抓工業化與金融化,這將使首都背離“政治中心、文化中心”的定位,而成為全駕“馬車”,到頭來必定因全麵出擊而無法“喘氣”,無法真正實現發展目標。