需要指出的是，至少在最初的五年中，獲得了對土地完全控製權利的農莊大多數分布在大都市區的周圍。1997年，共有193個農莊的農民實現了對土地的私有化過度，其中124個屬於56個大都市區⑦（Guillermo Zepeda 2000）。相反，真正的農業產區，私有化的水平則很低。這也從一個方麵反映出，如果土地沒有進入城市化用地時，土地的增值期望往往還停留在較低水平，農民並沒有表現出要求土地私有的熱情及積極性，並沒有將土地出賣並在此基礎上實現農業的集中經營。同時，私人資本也沒有顯示出投入農業產業的踴躍性，土地市場仍然處於消極狀態。
另外，根據農業改革部下屬的農業檢察院公布的數據，在1993年至2008年期間，墨西哥全國共有14，285平方公裏的集體所有土地進入了完全控製機製，占分塊劃好歸農民個人使用土地的5.1%；如果單獨考慮56個大都市區的情況，這一比例達到13.3%。也就是說，大都市區的集體所有土地的私有化水平要遠遠高於全國的平均數據，從集體所有轉化為私有的土地總數中，27.8%集中在56個大都市區。
表1同時反映出，不同的地區受益於農業改革的人口結構⑧也存在著顯著的差異。在總數接近四百六十萬的受益者中，64%屬於農莊成立時的人員，其他的36% 則是後來移居者或者是農莊成立時農民的後代，他們並沒有使用土地的權利。在56個大都市區，二者人口的比例幾乎一致，各占50%。也就是說，居住在大都市區集體農莊的居民，幾乎一半（49.99%）並不是集體土地最初的法定使用者，遠遠高於全國的平均水平。換句話說，盡管土地所有規範委員會在過去的將近40年時間裏，使16%的城市用地得到了規範，但是其使命卻並沒有完成。這些非集體土地法定使用者占用的土地在1992年土地改革之前，依然屬於非規範用地。總之，憲法的修改以及農業法的變革到目前為止，還沒有達到預期的目的，土地集中數量有限並往往限製在農民之間；尤其重要的是，集體土地還沒有完全自由地進入城市土地市場。
同時可以看到，土地製度革新成效不如人意，沒有達到預期的目的，應該說在很大程度上受到了當時的宏觀經濟環境的影響。1994年底，塞迪約總統上任不到一個月的時間，便爆發了墨西哥曆史上極為嚴重的金融危機，1995年其貨幣貶值超過100%，通貨膨脹率為51.97%，經濟增長速度為-6.2%。在這種形勢下，無論是政府還是私人，投資與信貸都處在非常困難處境之中，總需求呈直線下降趨勢，作為固定資產投資的住房需求，以及與此相關聯的房地產市場受到的衝擊更是嚴重。無疑，不利的宏觀經濟環境大大延緩了土地製度革新成效的及時發揮。也就是說，盡管憲法修改與農業法的改革發生在1992年，其真正的付諸實際實施卻經過了一個較長的時間，尤其是集體土地進入城市用地更是拖至1996年，才正式作為1995-2000年期間國家城市發展規劃（Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000）的一部分開始實施的，這就是“集體土地進入城市發展項目（Programa de Incorporación de Suelo Social al Desarrollo Urbano，簡稱PISO項目）”。其目的是在城市裏儲備必須數量的土地，用來滿足住房、城市基建以及其自身的擴展需要。
為達到這一目的，墨西哥政府具體製定了4項措施，以促進集體土地進入城市用地。
第一是繼續發揮和利用土地所有規範委員會的作用，對農莊的土地實行國有化。當國家進行基礎設施建設，或者為改善城市居民的生活條件時，譬如修建地鐵、城市快軌等等，往往要征用集體農莊的土地。在這種情況下，農莊的所有土地，包括個人使用的部分、集體共同使用的部分以及居住用地，都在被征用之列。但是，不管針對那部分土地，都不可強製征用，而是要建立在相互協商與妥協的基礎上⑨。除此之外，土地所有規範委員會的另一職能則是對已經被占的土地，或者是違規使用的土地，實現其合法化以及正規化。
第二是農莊成員通過全麵控製機製進而實現土地的私有化。正如前麵所指出的，集體所有土地的三部分中，私有化的政策隻適用於分塊劃好歸農民個人使用的土地，其他的兩部分，即集體使用的土地與居民生活用的土地則另有具體的規定，是不能私有化的，繼續保留1992年憲法27條修改前以及農業法改革前的限製，即集體所有製框架下土地的不可分割性、不可侵犯性、不可抵債性與不可轉移性。
第三是農莊成員將共同使用部分的土地以入股方式參加商業公司或者民間組織（農莊地產開發）。與第二種方式相比，這種集體用地進入城市用地的方式被政府部門（社會發展部與農業檢察院）所偏愛。一方麵，可以避免集體土地的私有化；另一方麵，更為重要的則是，還可以避免農業用地進入城市用地之後，被非農莊成員的第三者購置，致使土地在後期的使用中出現與城市規劃不一致的現象，也就是非規劃用地問題。入股參加聯營進行地產開發取決於農莊委員會的決定，可以是農民個人方式，也可以是農莊作為法人方式進行。
第四是聯邦政府資源分割。
可以看到，這裏提及的4項措施中，第二、第三兩項屬於1992年憲法27條修改以及農業法改革後產生的新機製。前麵提到，盡管到目前為止的效果與預期的存在一定的差距，但是同改革前土地合法化與正規化的結果相比，成績還是可觀的。這可能與如下兩點有關：第一，1999年，土地所有規範委員會從隸屬於農業改革部轉為隸屬於社會發展部，其職能不僅僅像先前那樣局限於購買集體所有的土地並使其使用規範化，而且還可以收購聯邦政府、州政府、市政府、甚至是私人所有的土地，職能的擴大，使其采購土地的範圍進一步提高。第二，集體土地進入城市用地，不僅是農業改革部的責任，同時也是社會發展部、州政府以及市政府的職責。
根據PISO項目的設想，到2000年將在4個大都市區（墨西哥城、蒙特雷市、瓜達拉哈拉市及普威普拉市）和其他的116個城市擴大城市用地麵積15萬公頃。從施行的數據看，隻達到了目標的63%（表2），並且這一數據還包括了先前已經城市化、隻是被該項目正規化的土地。另外，通過前麵提到的第二種途徑私有化的土地，並不能完全統計為進入城市化的土地。這是因為，經過私有化過程的大部分土地並沒有進入城市用地，而是被農莊的其他成員或者別的農莊成員購得，繼續作為農業用地保存了下來，繼續從事農業生產活動。
3 幾點反思
墨西哥1992年實行的憲法27條修改以及由此而進行的農業法改革，為土地製度的創新做了一個大膽的嚐試，對於確保農民對土地的所有權以及使用權的充分體現，無疑是有著很大的積極的作用。
首先，其積極的一麵，到目前為止，土地製度創新並沒有像當初的不同意見者擔心的那樣出現大規模的土地私有化。實際上，經過私有化過程的土地數量是有限的，並且私有化土地的買賣數量也限製在很小的範圍裏，很多情況下是發生在農莊內部或者是農民之間，全國的數據表明隻有四分之一多的情況其購買方是與農民無關的第三者。更為重要的是，土地製度創新為集體土地進入城市用地開拓了新的機製，新的途徑。
其次，土地製度創新並沒有象預期估計的那樣帶來對農業投入的大量增加，如果從振興農業，改善農民生活的角度來看，並沒有收到理想的效果。即使從解決非法用地與非規劃化用地的角度看，效果與設想之間也存在一定的差別。土地製度的私有化進程緩慢，進入城市用地以及城市土地市場的集體用地是有限的，並且也無法完全消除非法用地以及非規範化用地現象。
可以說，土地製度的創新隻是為解決這些問題提供一個新的途徑。城市化過程所涉及的土地問題，不管在數量上還是在用途上，都麵臨許多的挑戰，需要有更多更新的機製。
（本文在寫作過程中，得到了首都經濟與貿易大學城市經濟與公共管理學院張強教授的修改意見與建議，這裏謹做最誠摯的感謝。）
責任編輯：王淩宇