其次，土地管製帶來的收益激勵了政府的土地占有行為。集體所有製土地管製使新增建設用地並不包括集體所有土地。《土地管理法》當中規定單位和個人因建設需用地，必須依法申請使用國有土地，而這裏所說的國有土地既包括國家所有的土地，也包括政府通過征收取得的集體所有土地。這就是說，壟斷性的政府占有是農用地非農化的必然步驟。
在城鎮化建設不斷加快的背景下，城市內集體所有土地用途變更收益也越來越大，但受土地管製，集體所有土地仍以農用為主，機會成本趨於增大。因此，集體土地所有者突破管製的欲望越來越強，政府唯有加大管製投入才能收到應有的管製效果。在城郊結合部，管製成本的上升與管製效果的下降更形成了鮮明的對比，集體所有土地用途“非法”轉變，“多房、無綠、少水”現象日益突出，原有的土地管製製度受到了嚴重挑戰。在這種情況下，政府占有集體所有土地的補償標準也逐漸向城市用途的土地靠近。政府官員更加強烈地剝奪集體土地所有權的成本，城郊結合部的集體所有土地大幅減少，出現了既受政府管製、又被政府占有的怪象，非法建設用地越來越多，征收越來越難，征收成本也越來越高。
二、運行機製
在征地留用製度的製定和完善過程中，政府是主體，是直接的推動者。當政府土地占有成本與集體所有土地城市用途收益相等時，政府會停止土地占有行為，集體土地所有者就會有機會獲取集體所有土地的城市用途收益，會通過以下幾種方式自發地進入土地流轉市場中：轉讓，即將建設用地的使用權或所有權一次性轉讓給他人；出租，即將土地使用權出租給他人，定期收取租金；聯營入股，以土地使用權入資，與他人合辦企業，形成土地使用權的轉移；轉換，不同地塊之間完成重新配置；抵押，以土地使用權或連帶地上建築物作為擔保進行融資；違章建設，未經相關部門審批，私自改變農地用途，並經營或出租。
正是因為不管製未占有土地會增加城市用途土地的供應量，政府的土地占有收益會隨之減少，政府才不得不增加土地管製成本，“城中村”應運而生。就湖南省來說，省城長沙出現了以鴨子鋪為代表的“城中村”，在常德、婁底、嶽陽、益陽等中等城市“城中村”更是司空見慣的現象。於是，各地政府開始采取以“撤村建居”為代表的手段，解決“城中村”問題。也就是說通過“撤村建居”將集體土地國有化，長沙市從1995年開始以嶽麓區鹹嘉村為試點探索征地留用製度。從鹹嘉模式來看，政府占有土地的成本下降了，主要原因有三點。
1、通過小區管委會“收買”了農村當中的精英人物
在土地征用過程中，政府在鹹嘉村成立了小區管理委員會，集中管理全村土地，代表村民與征地建設單位簽訂征地拆遷協議，統一管理和使用拆遷補償款，統一規劃、開發和建設安置用地，統一安置失地農民的生產和生活。這樣一來，有效減少了征地拆遷和補償過程中所受到的阻力，並引導農村當中的精英人群將精力更多地用到了如何為失地農民的就業和生活安置上。因此，農村精英的活動不僅降低了占地補償標準，而且減少了農民的上訪行為。
2、土地留用製度因為放鬆了土地管製而減少了占地成本
在短期之內，按市場經濟規律來征用土地幾乎是不可能的，向集體土地所有者返還土地，使之享受到土地增值的收益，彌補其貨幣損失，並通過小區管委會的運作為有就業能力和欲望的失地農民提供就業安置，可以減少失地農民的致貧風險，進而使之降低占地補償標準。
3、征地留用製度降低了政府的資金成本
從鹹嘉模式來看，政府所投入的隻是是政策而非資金，降低了衝突成本和救濟成本，而小區管委會通過有效地使用征地補償金和安置費用，既使村民獲得了“紅利”收入（主要是銀行利息、項目開發利潤和物業收入），而且讓農民在房地產公司、物業公司、商業門麵、建築公司等地找到了適合自己的工作，實現了政府、農民和開發商的“三贏”局麵。
三、效率邏輯
征地留用製度的製定與完善是一種製度創新，相關利益主體都從中獲得了收益，有效地減少了成本支出，並促進了潛在收益的內化。