征地留用製度的效率邏輯與運行機製分析
理論探索
作者：張哲 劉偉輝 劉小鳳
【摘要】 征地留用製度是為保證失地農民的長遠利益，由政府按比例劃定建設用地，支持被征地村集體和村民進行各種生產經營活動的做法。征地留用製度通過製度創新收買了農村當中的精英人物，放鬆了對集體所有土地管製，降低了政府的土地占有成本，實現了土地資源的優化配置，解決了“補償悖論“問題，製度減少了土地管製成本。
【關鍵詞】 征地留用 政府占有 效率邏輯 運行機製
我國的征地留用製度最早出現於上世紀九十年代的深圳，當時的補償方式非常傳統，地方政府無力給予失地農民住宅和生活的保障，於是就劃撥了一定數量的土地供其發展村集體經濟，用集體經濟的收益來彌補失地農民的損失，並為失地農民提供就業崗位。在深圳的試驗取得成功之後，沿海經濟發達地區和部分中西部地區也開始了相應的探索與實踐。由於各地的經濟實力、地域特色、傳統習慣不同，各地的征地留用製度各俱特色。如湖南省長沙市從上世紀九十年代中期開始探索實施征地留用製度，形成了享譽全國的“鹹嘉模式”。該模式按照人均55平方米的標準預留生活安置用地，按征地麵積的10%預留生產安置用地，成立小區管委會統一管理征地補償金和就業安置費，統一為失地且具有就業能力和欲望的本村村民提供就業安置機會。
在財產經濟學當中，管製與占有是重要術語，這兩者之間的不同在於：相比而言，管製對私人財產形成的損失相對較輕。因此政府管製可以不對私人財產做出補償，而政府占有則必須對私人財產做出補償。征地的實質就是政府將農民擁有使用權的土地征作他用，其實質應該是一種占有，勢必會對失地農民造成經濟和生活上的損失，必須要做出一定的補償，征地占有製度就是補償製度的創新。在此，筆者就來談一談征地留用製度的產生背景、運行機製和經濟效率，進而揭示這一製度創新的時代意義。
一、產生背景
在我國，農村土地集體氖製其中就有土地管製和土地占有的相關規定。所謂土地管製就是政府關於如何利用土地、如何完成土地交易的製度規定，主要體現為以下三個方麵。
第一，嚴禁農業用地非農化。《土地管理法》當中明確規定“國家實行土地用途管製製度”，並根據用途，將土地分成農用地、建設用地和未用地三種類型，對農業用地非農化做出了嚴格限製，明確提出了“基本農田保護製度”。
第二，禁止農民私自改變土地用途。《土地管理法》當中規定，所有土地用途變更和權屬變更必須辦理變更登記手續，農用地轉變為建設用地須按規定辦理審批手續。雖然《農村土地承包法》允許依法進行土地承包經營權的轉包、互換、出租和流轉，但不得改變農用地的用途。
第三，對農村宅基地的出售做出了限製，主要是限製出售給本村之外的人。
所謂的土地占有就是政府通過強製手段來完成土地交易。我國憲法對於土地的權屬有明確的規定，城市土地全部屬於國家，城市郊區和農村土地歸集體所有。當公共利益需要時，國家可以按法律規定征收土地並進行補償。也就是說，政府將作為國家土地權利的行使主體，對土地資源享有壟斷權。集體土地轉化為建設用地必須由政府完成征用、一級開發之後，才能轉讓給開發產。這就意謂著當政府要求集體土地所有者出售土地時，集體土地所有權既不能拒絕，也不能討價還價。
我國的集體所有土地管製使其所有人不可能得到最大的收益，但我國的法律也認定城市政府沒有補償的義務。由於土地管製給集體土地所有權造成的損失不用補償，政府官員的過激管製行為受到了激勵，過度管製的現象屢見不鮮。國家對集體所有土地的占有就是以土地管製為基礎的。
首先，土地管製有利於政府占有土地補償標準的降低。《土地管理法》要求，征地補償應當根據土地原用途來確定，做到“使需要安置的農民保持原有生活水平”，並將土地補償費和安置補助之和的上限規定為征收土地前三年平均產值的30倍。在嚴格管製的情況下，集體所有土地多未實現價值的最大化，政府在占有這些土地時，自然會將補償標準建立在劣等用途價值之上，難以反映其真正價值，從而形成了補償不足和過度占有行為。