山東省農村土地綜合整治的政府管理機製創新研究
發展戰略
作者：魏學武等
摘要：農村土地綜合整治是山東省建設經濟文化強省和城鄉統籌發展的時代要求，也是推進新農村建設的重要舉措。當前山東省農村土地整治存在著管理組織不夠健全、行政管理機製亟需改善、涉農涉地體製改革有待深化等政府管理問題。基於此，構建麵向農村土地綜合整治的政府管理體係框架，並從完善法規政策體係、健全政府行政管理製度、加強體製機製改革創新等三個方麵保障農村土地整治工作順利開展，具有重要的理論研究與實踐應用價值。
關鍵詞：土地整治；政府管理；政策法規體係；行政管理製度；體製機製創新；
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2013.05.010
目前，山東進入加快建設經濟文化強省，實現由大到強戰略性轉變的關鍵時期，推動城鄉用地格局和人地關係格局繼續發生深刻變化。城市規模擴展與基礎設施建設用地增長需求旺盛，保障經濟發展與保護耕地紅線的“雙保”壓力持續加大，而城鎮化深入推進背景下出現的農村土地廢棄閑置和低效、無序利用問題日益突出，這種矛盾一方麵嚴重降低了土地開發利用效能，阻礙了城鄉一體化發展，對農村土地綜合整治提出了更高要求，另一方麵也對山東省深化農村土地製度改革和創新政府管理機製提出了新的要求。
1 山東省農村土地綜合整治的需求分析
1.1 加快建設現代農業，對耕地保護與土地整治提出更高要求
山東省屬於耕地資源緊張省份。全省耕地具有“三少一差”特點：人均耕地少，優質耕地少，後備資源少，基礎設施條件差。全省人均耕地麵積1.22畝，低於全國人均1.39畝，排在全國第19位；省內有6個市、47個縣逼近聯合國糧農組織確定的人均0.8畝的耕地警戒線；根據農用地分等定級成果，優等地和高等地占比不高，有些地區土壤汙染嚴重；耕地細碎化問題突出，田坎、溝渠、田間道路占現有耕地麵積13%；集中連片、具有一定規模的耕地後備資源較為匱乏；農地設施建設不足，基礎條件有待改善。在此條件下，加快建設現代農業成為山東省增強耕地保護和推動農業發展的必由之路，對農村土地綜合整治提出了兩點要求。
（1）加快建設高產穩產農田，保障現代農業快速發展。現代農業是以高產穩產農田為基礎，以科技進步為主要動力，低投入、高產出、高效益、集約化經營的持續發展農業，它以實現農業經濟效益、社會效益和生態效益的統一為根本目的。現代農業主要具備生產技術科學化、生產過程機械化、增長方式集約化、經營循環市場化、生產組織社會化、生產績效高優化、勞動者智能化等特征。從根本上講，現代農業是以擁有一批旱澇保收、規模化的高產穩產農田為基礎保障。山東省現有糧食種植麵積10620多萬畝，其中旱澇保收高標準農田5380萬畝，麵積僅占一半。高產穩產農田的建設不足嚴重影響了現代農業的快速發展，亟需通過農村土地綜合整治加以改善。
（2）規範新型農業主體發展，兼顧耕地質量和數量。2013年中央1號文件和省委1號文件對鼓勵、支持家庭農場等新型生產經營主體發展提出了明確要求，並將其作為創新農業生產經營體製的重要方式之一。著眼長遠，家庭農場將是現代農業發展的重要組織形式和推動力量，代表著現代農業的發展方向。目前，山東省家庭農場共有9207個，經營耕地麵積501萬畝，2012年經營總收入達到37.79億元。隨著家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型主體的發展，如何在保持農村承包地產權流轉和增加收益的情況下，確保耕地質量不下降，麵積不減少，成為農村土地綜合整治麵臨的一個新的挑戰。
1.2 加快工業轉型升級，對節約集約用地提出更高要求
目前，山東省處於工業化中後期階段，規模擴張與提質增效並存，工業用地需求比較旺盛。在這種情況下，為加快工業轉型升級和加強節約集約用地，亟需通過土地綜合整治解決以下幾個問題：
（1）工業化快速推進，產業用地需求強勁。隨著工業化的規模擴張和轉型升級，重大產業項目、工業改造項目等陸續上馬將會產生巨大的用地需求；山東省區域發展規劃出台及各類開發區擴區發展等都將導致建設用地需求呈激增態勢；此外，今後一個時期山東省基礎設施用地需求仍處高峰期。如何滿足工業化過程中的用地需求成為農村土地綜合整治的一項重大挑戰。
（2）產業園區占地過多，土地浪費現象較為嚴重。目前，山東省現有各類開發區共173個，有些開發區的道路、綠化、辦公等非生產性用地比例過高，土地利用集約程度有待提升，甚至部分開發區工業用地不足30%。據初步估算，全省各類開發區可挖潛閑置、低效用地至少在30萬畝以上。
（3）工礦建設用地“攤大餅”式蔓延擴張，低效和閑置問題突出。山東省工業用地容積率偏低，近半數土地屬低效利用，部分土地處於閑置狀態。據調查統計，全省工礦廢棄用地大量存在，麵積達40萬畝。低效利用的鹽田麵積比較大，僅文登、乳山、青島城陽區兩市一區就有20萬畝鹽田。
（4）存在大量未利用地，開發建設力度不夠。目前，山東省存有大量的未利用地，主要集中在沿海灘塗區、山地丘陵區、采煤塌陷區，特別是沿萊州灣至漳衛新河入海口的黃河三角洲瀕海地區，岸線長度約900公裏，未利用地800多萬畝。這些土地多是鹽堿荒草地和灘塗用地。經過開發利用，水資源充足、設施比較完善的土地可用於濕地保護和養殖，其餘部分可用作建設用地，有效彌補工業化和城鎮化進程中的用地需求。
1.3 加快構建現代城鎮體係，對優化城鄉用地布局提出更高要求
堅持城鄉一體與統籌發展，協調推進大中小城市、小城鎮和新農村建設，加快構建現代城鎮體係，對於山東省優化城鄉用地布局提出了更高要求。
（1）“城中村”問題較為突出，城鎮用地容積率不高。山東省很多城鎮均存在大量“城中村”、城市企業和棚戶區等，由此產生的土地低效利用和閑置浪費現象普遍存在。據初步摸底，全省大、中城市擁有“城中村”平均約50個左右，縣城平均約有“城中村”20個左右，按每村改造可挖潛用地100畝左右估算，全省僅“城中村”改造就可挖潛用地30多萬畝。部分城鎮的建築容積率普遍偏低，一層、兩層建築比較普遍，改造挖潛的潛力很大。
（2）農村人均居住用地過多，居民點“散”、“亂”、“空”現象普遍。山東省農村居民點用地接近1800多萬畝，農村人口人均居民點用地高達291平方米，超過國家現行人均150平方米的高限；農村居民點存在著較為嚴重的“散”、“亂”、“空”現象。據調查，聊城市通過村莊遷並整合，可挖潛盤活用地60萬畝以上；威海市300個村農村住宅空置率達17.4%；文登市閑置農村住宅比重超過9%；東明縣有些農村住宅空置率超過48.5%。
2 山東省農村土地綜合整治的政府管理問題分析
圍繞著農村土地綜合整治的迫切需求，山東省按照“在保護中開發，在開發中保護”的方針，立足保護糧食綜合生產能力和可持續發展能力，統籌規劃、規範管理、突出重點、整體推進。根據全省土地資源現狀和經濟社會發展需要，重點實施土地整治“六大工程”：基本農田保護工程、實施特色農業示範工程、未利用地和灘塗開發利用工程、山區丘陵河流湖泊生態建設工程、采煤塌陷地綜合治理工程、村莊改造整理工程。目前，山東省基本建立起政府引導、市場運作、社會參與的土地開發整理新機製。雖然在土地整治工作取得了顯著成效，山東省在健全政府管理體製機製上還存在著諸多不足，具體表現在五個方麵：