政府機構事務屬性對機構設置的影響探討
公共管理
作者：劉岩
摘要：政府機構改革往往會陷入精簡後重新臃腫的循環。本文先對政府機構事務屬性進行了界定，然後從這一角度重新審視政府機構的形成過程、存在的問題，並將事務屬性的視角與政府機構改革，與轉變政府職能進行結合，總結出從政府機構的事務屬性角度出發，轉變政府機構“事事要管”、“依事設置”的設置觀念，為政府機構改革尋求新的突破點。
關鍵詞：政府機構；事務屬性；機構設置
引言
20世紀80年代，在新公共管理的倡導下，世界各國政府普遍開始精簡自己的機構。中國亦不例外，自1982年至今，已曆經了7次較大規模的精簡改革，2013年的全國兩會完成的新一輪大部製改革大刀闊斧，撤並同行，將國務院機構進一步精簡。但是，根據以往的經驗，精簡後再膨脹的怪圈似乎難以避免，中國政府規模在這種怪圈中持續膨脹，有數據顯示，我國的政府規模從1995年的11.76%（這裏的政府規模是指我國的財政支出占GDP的比例）上升到2010年的28.15%，16年間相對規模膨脹了2倍多，並且呈現出擴張趨勢。這引發我們對於政府機構的思考，尤其是政府機構在設置過程中設置邏輯的思考。
政府機構的事務屬性對機構設置的影響
本文所說的政府機構是狹義上的政府機構，即按照國家憲法和法律的規定，行使國家行政權，擔負組織、管理國家內政、外交、國防、經濟、文化以及社會各個領域的行政事務的國家行政機關及其所屬部門。從這個定義中可以看到政府機構的主要作用就是管理社會中大大小小的各種事務，以事務為導向，這是政府機構的特性之一，從這個特性往回追溯，可以發現一些關於政府機構設置的原始邏輯。在本文中，將政府機構的這個特性稱為事務屬性，這個屬性在政府機構設置過程中發揮著重大的影響作用。
說到政府機構設置，就離不開政府職能。政府職能是政府機構依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。亞當·斯密將其所在時代的政府職能界定為三大職能：（1）保護國家安全；（2）保護社會上的個人安全；（3）建設和維護公共設施和公共事業。之後，政府職能隨著政府和時代的不斷演變而不斷進化，在當今時代逐漸穩定為：政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能四大部分。一般認為，政府職能是政府機構設置的重要依據之一。然而，筆者認為，在政府形成之初，政府可能是依照政府職能的需要進行設置的，但在後來政府的完善過程中，政府機構的設置更多是事務導向的，而非職能導向。
政府職能和政府事務二者緊密聯係，政府事務紛繁複雜，將這些種類繁多的事務按照一定標準進行分類、總結，於是產生了簡潔成條的政府職能框架，可以說二者一脈相承，不可分割；但是又有極細微的區別以至於經常被忽略：（1）政府事務比政府職能更雜亂繁瑣，但也意味著事務比職能更全麵，更接近現實；（2）職能因其簡潔性更容易被認知和關注，導致人們將事務不加區分的誤認為是職能而忽視了事務的複雜性。
當有了一個政府事務的需求時，而且這個事務足夠重大和複雜，在政府中就需要一個機構來負責處理，於是就產生了一個政府機構，比如，旅遊局的設置就是對人們旅遊需求的回應，這是政府機構的設置邏輯，事務導向。回顧美國政府機構的形成過程，這個邏輯更為明顯。
美國1789年建國之初，聯邦政府隻設有國務院、財政部和陸軍部；隨著國家發展，社會活動逐漸頻繁，政府事務漸漸增多，政府機構逐步設立了海軍部、內政部、農業部、州立商業委員會、商務部等；1953年將40年代中期以後逐步設立的一些處理有關社會問題的機構合並成衛生、教育和福利部；1965年因為公民住房需求的增加和房地產的繁盛設立了住房和城市發展部；2002年，在9·11事件的直接影響下，布什政府增設了國土安全部等等。