19世紀中後期，中國邊疆地區持續爆發危機，這微妙地改變了清朝統治者的傳統治邊思維。至19世紀末20世紀初，在清統治者的視野裏，邊疆地區及其毗鄰地區不再被認為僅僅是“柔遠之夷”和“朝貢地方”，而是被提高到一個更加重要的地位，即維護內地安定和國家生存所依賴的“屏障”。
以東北邊疆地區為例，該地方毗鄰俄國，日本亦有伸足。麵對東北邊疆地區深重的邊疆危機，該地區的治理問題成為當時朝野輿論關注的焦點之一。鑒於此，清政府開始嚐試推動對該地區社會基層的整合。與此同時，受籌餉困難之影響，清王朝開始在東北地區實行“招墾”之策，以濟時艱。在此過程中，時任黑龍江將軍恩澤，身體力行，積極響應朝廷的號召，大力實施招墾之工作，且頗有成效。
一、從“封禁”到“弛禁”
清廷在關內建立政權後，首要舉措是對東北土地實行封禁政策。有關封禁之事，民間常謠言四起，因為曆代王朝鮮有封禁之說，偏偏清朝有此怪癖。雖也有人傳，清朝之所以對東北封禁，實乃東北土地龍脈也。但總歸是傳聞，未成氣候。一則，東北地處荒涼，常人難以生存，將之視為一王朝之龍脈，似乎有點荒誕；二則，漢人以文化豐富自居，對文化尚還屬於荒蕪地帶的東北常持不屑的態度。當然也有政府禁止言說東北，久而久之，人們對東北也就淡忘了。當然，清統治者始終恪守努爾哈赤留下的遺訓，東北乃滿清王朝的龍脈之地，必須封禁。
直到順治年間，全國各地旱災、澇災頻發，雖然國家統治已經漸趨穩定，百姓生計問題卻成為常常困擾順治的心事。
其時，多爾袞去世不久，順治剛清理完多爾袞餘黨，正積聚雄心準備勵精圖治，使國家繁榮、百姓安定。卻不巧，朝中大臣屢次上奏旱災、澇災、饑荒、流民之事。是日，順治向太後請安。正因各種天災發愁，眉頭緊鎖。孝莊太後知曉朝中概況，心疼兒子身體，卻礙於威儀，到口中的體貼之語便換做叮嚀。思及連日來為董鄂妃之事，母子已長久不親切談話了。必須換個話題。
沉思片刻，孝莊太後想到先帝在世時曾屢次交代東北封禁之事，便隨口提起。
說者無心，聽者有意。孝莊原意在尋一話題避開董鄂妃之事，不想卻解開了順治的心結。遂麵露喜色，抬頭看到孝莊麵容有些憔悴，不覺心下愧疚。想到近日來與母親慪氣，卻忘了母親平日的辛勞。五歲登基，全靠母親盡力輔佐才使得母子平安、江山得以穩定。不禁緊握母親左手，潸然淚下。孝莊本不知順治所喜何事，卻了然兒子此時的心情。近日的一切爭爭吵吵、恩恩怨怨，都在這母子之間的無語凝咽中散了。
留在孝莊處用膳，一則，孝莊有心留兒子一起吃飯，增進母子情感；二則，順治亦想說說有關東北土地弛禁之事。母子間的情感一下子不但有了改善，比從前似乎還能心心相通、互相憐惜。孝莊倒不知道說什麼了，隻是注視著兒子的臉。比從前消瘦了，卻更成熟了。當順治說出，建議東北土地弛禁以緩解內地流民危機時，孝莊隻是嗯了下，剛緩過神來，才發現不對勁。心下卻知，已是弓在弦上，不得不發。孝莊麵帶微笑的說，皇帝為百姓社稷著想，是好事。隻是這封禁之事，先祖皇帝有遺言。不過，咱大清江山已日趨穩固，皇帝也勤政愛民。這龍脈之說，不能不信，也不必守著這些死規矩。人是活的。
咱可以暫時開通遼東土地。不知皇帝意下如何？孝莊轉瞬即變的臉色，順治是看在眼中的，原本以為會與孝莊又一次產生衝突，激烈爭執，不想孝莊如此爽快，倒是順治未料到的。不禁愣住，隻是頻頻點頭稱是。
順治十年（1653年），清政府頒布《遼東招民開墾例》，“辟郡縣，招耕佃，乃有民籍”，遼東開禁。大量流民遂向東北湧入，清廷雖再次推行封禁政策，逢自然災害，災民仍私自潛往東北，“擔擔提籃，扶老攜幼，或東出榆關或北渡渤海”，尋謀生之地。因此，東北荒地、圍場開放範圍日益擴大，旗地佃戶亦日益增多。流民問題很快得到緩解。順治遂下旨修葺慈寧宮，順治十年（1653年），孝莊搬入慈寧宮，並在此一直終老。
順治去世後，其弛禁事業暫被擱置了。康熙將封禁之事推上了高峰。之後，清廷統治者再無弛禁意向。有關弛禁之事，於擁有東北封地的貴族旗主以及流民來說，是雙向有益的。旗主可通過流民開墾荒地獲得租金，流民則會獲得基本生活保障。
乾隆五十六年（1791年），郭前旗劄薩克恭格拉布坦，向理藩院遞交招農墾種荒地申請，乾隆未作回複。嘉慶元年（1796年），乾隆退位，事實上，國家政權始終掌握在乾隆手中。期間，和珅勢力在朝廷上日漸龐大，有越過嘉慶之勢。身邊人數次點撥，均被嘉慶壓下。表麵上，對和珅仍和善有加，事事詢問太上皇乾隆之後，必再征求和珅意見，方才通過。嘉慶四年（1799年）正月初三，乾隆太上皇死後，嘉慶帝開始親政。以迅雷不及掩耳之勢在國喪期間拘禁，誅殺了乾隆晚年寵幸的貪官、權臣和珅，罷黜、囚禁和珅親信死黨福長安等人，但沒有進一步擴大化，維護了王朝的穩定。嘉慶的韜光養晦不僅贏得了朝廷文武百官的一致讚賞，亦安定了民心。隨後，嘉慶開始處理乾隆留下的種種弊端，對郭前旗在乾隆五十六年（1791年）申請墾荒的奏折，頗為感興趣。遂在嘉慶五年（1800年），對郭前旗的申請作出答複：準令民人耕種”納租，“以資蒙古生計”。長春堡更名為長春廳，在伊通河、驛馬河、霧開河兩岸，設沐德、撫安、恒裕、懷惠四鄉。為防止蒙漢雜處，蒙漢劃界分治。租糧均歸蒙古設櫃自行收取。諭旨頒布之後，遭遇一些頑固大臣的抵抗，嘉慶感慨道，國家之龍脈在於民心。水能載舟，亦能覆舟。失去民心，何來龍脈？之後，再無人敢提異議。
有關東北弛禁之事，在嘉慶統治期間獲得了驚人的發展。清廷將嘉慶擬定的有關墾荒規定納入《大清會典事例》中，並以文件形式通告各蒙旗。表麵上，這隻是對郭前旗招民墾種的承認，其他各旗也因之招民墾種收到巨大的鼓舞，為流民繼續湧入蒙旗開辟了道路。各旗亦開始向朝廷申請招民墾荒。
嘉慶七年（1802年），準科左後旗上奏懇請“招民墾種”，嘉慶準允。道光三年（1823年）至六年，科左中旗卓裏克圖親王（閑散）自招流民一千多戶，出放領地3184坰，首開閑散王公招墾私有領地記錄，清廷對該王亦免去究辦，予以承認。道光七年（1827年），郭前旗續放橫跨四鄉夾荒70萬坰左右。
道光十二年(1832年)，準科左後旗出放庫都力荒和八麵城、金家屯一帶夾荒，麵積在27萬坰以上。鹹豐十年(1860年)，東北土地解禁。同治朝末年光緒朝初年，蒙地招墾亦漸盛，各旗招墾都日漸擴大。由於農田擴展，原戶繁衍，新戶增多，遂於光緒三年(1877年)，昌圖廳升府，隸於盛京將軍，同時在買賣街設置奉化縣(即梨樹縣)，在八家鎮置懷德縣。光緒六年(1880年)在康家屯置康平縣，第二年在鄭家屯置主簿，皆歸府屬。光緒十五年(1889年)長春廳升府，同時置農安縣。光緒十七年(1891年)起，私招盟外五旗蒙民1260多戶，放墾洮兒河夾心荒地42萬多坰，引起旗內貴族之間的糾紛，經理藩院裁定，準安插收租，酌減各壯丁差搖，未開荒地一律永遠封禁。隨著清廷對東北封禁政策的解除，黑龍江地區逐步放荒招墾，人煙漸稠，民事日繁，遂陸續劃定區域添設民官。至光緒三十二年(1906年)，黑龍江將軍轄區先後設置呼蘭府、綏化府、海倫直隸廳、黑水廳（今龍江縣）、大賚廳（今大安市）、肇州廳、安達廳、巴彥州、木蘭縣、蘭西縣、青岡縣、餘慶縣（今慶安縣）、拜泉縣、大通縣（今通河縣）、湯原縣，計2府、5廳、1州、7縣。並於光緒三十一年（1905年）添設黑龍江分巡道和綏蘭海兵備道，翌年將綏蘭海兵備道移至興安嶺以東改為興東兵備道。同時，鑒於齊齊哈爾、呼蘭、通肯副都統轄區已添設民官，“布特哈係打牲部落，牲丁無多”，黑龍江將軍奏請朝廷批準，於光緒三十一年（1905年）十一月，裁撤了齊齊哈爾、呼蘭、通肯、布特哈四城副都統。其他各城副都統因地處邊防等因，仍依其舊製不變。