中國公立高校治理中的內部審計問題文獻綜述
審計廣角
作者：張佳春 戴小月
【摘 要】 近年來，隨著高校辦學規模的擴大，教育投入的不斷增加，高校違規和腐敗案件也頻繁發生。針對以上問題，文章側重高校治理現狀、高校治理問題、高校內部審計監督問題的文獻研究。在此基礎上，重新審視中國公立高校內部審計工作，探討高校治理與內部審計的關係，並提出解決中國公立高校治理中內部審計問題的建議。
【關鍵詞】 高校治理； 內部審計； 內部控製
中圖分類號：F239.45 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）12-0078-04
一、引言
2012年，我國普通高等教育本專科招生688.8萬人，比上年增加11.37%，教育經費總量從2008年的10 449.60億元增長到2012年的21 984.00億元，年均增長20.5%。
以上數據顯示，我國高校規模不斷擴大，全國教育經費支出占國內生產總值的比例在日漸增大。但是，在高校投入日益增多的同時，高校違規使用資金的案例也在不斷增加，近年來，高校腐敗案件更是日益增多。其中，武漢大學原常務副校長陳昭方、原黨委常務副書記龍小樂腐敗案引起廣泛關注，南昌大學原校長周文斌案、湖南工業大學原校長張曉琪案也發人深省，這一係列的腐敗案件均暴露出高校內部控製的缺陷以及內部審計監督的缺失。
隨著高等教育的深入發展，內部審計在高校發展中發揮著越來越重要的作用。積極探索中國公立高校治理中的內部審計問題，可以促進內部審計工作質量提高，保障高校治理結構正常運轉，減少違法違紀案件發生，重要的是，能夠為我國公立高校提供製定《大學章程》的經驗。
本文側重對高校治理現狀、高校治理問題、高校內部審計監督問題進行文獻研究。在此基礎上，探討高校治理與內部審計的關係，提出解決中國公立高校治理中內部審計問題的建議思路。
二、高校治理現狀分析
（一）高校治理概念界定
在我國，“高校治理”和“大學治理”兩個概念幾乎被通用。張維迎教授於2004年第一次在我國引入“大學治理”概念。他認為：大學治理結構必須平衡所有利益相關者的利益，必須以社會價值為目標，而不能以現有的教員或學生的利益為目標。張佳春、李壽喜、陳月圓（2010）認為：高校治理是指為了確保高校製定出正確的政策與目標，並在其實施時監督其過程，而製定出的評價全體參與者的一種機製。在國外，西方學術界也從治理的角度對高校的管理問題進行研究。美國學者科爾森（1973）的“大學和學院的治理”是“作決策的結構和過程，從而區別於行政和管理”。
（二）大學章程在高校治理中的作用
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出要“建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校製度”，並且規定“各類高校應依法製定章程，依照章程規定管理學校”。該綱要明確提出了現代學校製度的主要內容，為各高校製定《大學章程》指明了方向。
大學章程是現代大學製度的核心組成部分，是大學辦學和管理的“綱領”，製定與執行大學章程與完善高校治理有著密不可分的關係。一方麵，以大學章程為抓手，能夠全麵推進高校治理結構建設；另一方麵，製定和完善大學章程是規範高校內部審計運行機製的重要內容。
早在1995年，我國在《教育法》中已經提出：“設立學校及其他教育機構必須具備組織機構和章程等基本條件”。但是截至2013年8月末，我國千所公立高校中僅有6所大學對外正式公布了《大學章程》。筆者通過對比分析後發現，6所大學《大學章程》各有側重，其中值得借鑒的地方有：（1）中國人民大學、東華大學等在《大學章程》中對校長的職責進行了設定，規範了校長的權力運行；（2）東南大學、華中師範大學對高校內部的組織機構的設置及其負責人實行績效考核製度；（3）上海外國語大學、武漢理工大學采取嚴格的全麵預算管理製度，保障學校資金使用安全；（4）中國人民大學、上海外國語大學把風險納入高校治理的一部分，逐步開展風險管理。盡管如此，6所大學《大學章程》中的規定部分仍處於建設與完善階段，離預期實現目標尚有一定距離。因此，建立和完善高校治理方案，仍有深入研究空間。
（三）“高校治理”及“內部審計”的CNKI檢索情況
我國的高等教育仍然處在改革進程中，有關高校治理的研究成果比較少。筆者通過中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI）對“高校治理”和“內部審計”等詞進行搜索，加以統計分析後得到統計結果。
與“高校治理”和“內部審計”相關的文章數量呈逐年上升趨勢，但是大多數文章僅僅研究了高校治理的問題，結合高校內部審計對高校治理進行全麵係統分析的文章較少，也很少有文獻對高校治理進行梳理並提出製定《大學章程》的建議。通過研究文獻發現：高校內部審計對高校治理機製的良性運行具有很大的促進作用，內部審計是高校治理的重要支撐。因此，結合高校的現狀及發展趨勢分析高校治理中的內部審計問題具有現實意義。
三、高校治理問題研究
在對“高校治理問題”的研究中，筆者總結出，在高校治理方麵，國內外學者重點關注的高校治理問題主要有四大方麵：高校治理高度集權、高校治理結果缺乏考核標準、高校預算管理方法陳舊和高校缺乏風險管理意識。
（一）關於高校治理高度集權的研究
董雲川（2000）通過研究發現：大學的整體概念和形象在許多場合被視為事業單位，在管理上主要沿襲行政管理體製。校長領導院（處）長，院（處）長領導係主任，係主任領導教研室主任，教研室主任指揮教師；套用政府機關行政級別，實行領導負責製，一級管一級，隸屬關係清晰，建構了一個金字塔式的組織結構。高校校長掌控著高校所有的資產經營、管理和監督的權力。由於現行的國家監督機製重點在事後追究問題上，所以國家、政府難以對高校校長實施及時準確的監督，造成了高校領導層高度集權、權利缺乏監控等問題。郭宏（2007）通過研究發現我國的行政權力和學術權力嚴重不平衡，行政權力高度集中在校長和黨委書記手中，教授的學術決策力受到限製。此外，高校各個院係和教職員工缺乏自主權，教職工代表大會的權力也不能充分發揮。