實施大會戰扶貧模式的經驗與啟示
決策谘詢研究
作者：譚英俊，韋榮鋒
摘 要：大會戰扶貧模式是對新階段扶貧工作的有效探索與創新。廣西集中人力物力財力實施東巴鳳基礎設施建設大會戰，成功解決了長期嚴重製約東巴鳳脫貧致富的基礎設施瓶頸問題。實踐證明，大會戰扶貧模式是解決連片特困區域貧困問題的一種有效途徑。開展大會戰扶貧，發揮黨委政府的堅強組織領導作用是根本保證，集中和整合人力物力財力是核心，健全組織體係和工作運行機製是重要保障，充分發動幹群參與是重要條件，做好相關後續跟進工作是必要措施。
關鍵詞：大會戰扶貧模式；連片特困區域；基礎設施；廣西
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）01-0127-06
“會戰”一詞，本為軍事術語，意思是指敵對雙方主力在一定地區和時間內進行的決戰。在和平建設時期，其含義被引申到生產建設領域，一般指集中有關力量，突擊完成某項重大任務。大會戰扶貧模式，顧名思義就是這種大會戰組織形式在扶貧工作領域的運用。2003年至2005年中共廣西壯族自治區黨委、自治區人民政府彙聚人力物力財力，在河池市東蘭縣、巴馬瑤族自治縣、鳳山縣（簡稱東巴鳳）三縣組織開展基礎設施建設大會戰，取得了令世人矚目的巨大扶貧成就，為創新新階段扶貧開發工作進行了有益的探索，值得認真總結和研究。
一、大會戰扶貧模式實施前東巴鳳三縣的貧困狀況
（一）東巴鳳三縣是特殊的集中連片特困區域
東巴鳳三縣地處廣西西北部，位於雲貴高原南緣，地勢自西北向東南傾斜，屬典型的喀斯特地形地貌。三縣同屬廣西河池市，山水相連，人文相通，地形地貌相似，總麵積61.24萬公頃，大會戰前轄37個鄉鎮346個村委會和8個社區，總人口為70.66萬人，其中農業人口64.22萬人，占總人口的90.9%。三縣是典型的“老、少、邊、山、窮、庫”區，是全國18片貧困地區之一。東巴鳳三縣還是大石山區。區域內石山峰叢林立，山脈縱橫，石山麵積達25.48萬公頃，占國土總麵積的41.6%。由於生存條件十分惡劣，東巴鳳三縣一直是廣西最為貧困的地區之一。按照當時國家製定的貧困人口標準，大會戰前三縣有12.77萬人處於溫飽線以下。2001年，三縣人均國內生產總值僅為1984元，遠遠低於全區4668元的平均水平；農民人均純收入僅為1128元，比全區平均水平低816.3元[1]。
（二）東巴鳳三縣基礎設施極端落後
東巴鳳三縣既是革命老區，又是貧困地區。長期以來，基礎設施一直特別滯後。集中表現在：一是交通條件十分落後。大會戰前，三縣沒有一條國家二級以上公路，縣際公路全是等外砂石路，三縣37個鄉鎮，隻有8個鄉鎮通油路，占應通鄉鎮的21.6%，346個行政村、23個異地安置場，隻有94個村通四級砂石路，占應通村的27.1%，裏程僅為362公裏，有近5000多個自然村屯沒有通機動車[1]。二是群眾飲水難問題突出。三縣37個鄉鎮中隻有22個鄉鎮政府所在地通自來水，還有12個鄉鎮6.96萬人未能飲上自來水；農村還有42萬人未從根本上解決飲水難問題。三是文化教育嚴重滯後。三縣學校基礎設施相當落後，許多學校房子低矮潮濕，橫木陳腐，窗戶破爛，教學設備十分簡陋。有的學校由於校舍緊缺，學生寄宿條件差，教學條件嚴重不足，學生輟學率高。據統計，大會戰前三縣青少年初中升學率僅為37%左右，小學適齡兒童輟學率約達4.6%。四是醫療條件普遍差。三縣衛生、計生的業務用房嚴重不足，僅危房就達2.54萬平方米，病床為每千人0.68張，特別是鄉鎮級、村級衛生、計生基礎設施更為缺乏，大多無獨立業務用房，求醫難長期困擾著群眾。五是通信和用電十分困難。
二、東巴鳳基礎設施建設大會戰扶貧模式的實施
（一）精心調查研究，科學合理設定目標任務
1. 確定目標任務。經認真調查和科學論證，2003年4月，中共廣西壯族自治區黨委、自治區人民政府作出決定，在東巴鳳三縣開展為期兩年左右的基礎設施建設大會戰，並確立了以下目標任務：經過兩年的大會戰，使東巴鳳基礎設施、公共設施總體上達到或超過全區“十五”期末的計劃目標，達到或超過全區的平均水平，從根本上改變東巴鳳基礎設施長期落後的麵貌，推進東巴鳳生態建設和社會事業全麵進步，提升東巴鳳優勢產業競爭力和群眾自我發展能力，為東巴鳳脫貧致富、建設小康社會打下堅實基礎[2]。並將大會戰項目具體細分為包括交通、教育、衛生和計生、文化建設、廣播電視、水利和人畜飲水、生態建設、民政福利、政法建設、電信工程、電力工程、市場建設等在內的12類34項75285個子項目。
2. 明確階段目標。大會戰分三個階段進行：2003年5月底以前為項目前期準備階段，著重研究確定大會戰的指導思想、目標任務、建設內容、建設標準及資金籌措等，同時，各級各部門按基建程序完成項目的立項、可研、設計等審批工作。2003年6月至2004年12月為項目實施階段，各類項目先後動工並基本完成任務。項目竣工一批、驗收一批、投入使用一批。從2005年1月起為項目掃尾階段，各級各部門根據項目完成情況認真抓好項目的掃尾、補缺、完善等工作。
（二）強化頂層設計，全麵做好組織管理工作
1. 強化領導，層層落實責任製。為加強組織領導，自治區成立了大會戰指揮部，由時任自治區副主席周明甫擔任指揮長，時任自治區副主席張文學、吳恒擔任副指揮長。指揮部由自治區25個相關部門組成，下設辦公室、項目協調組、資金協調組三個機構。其中，指揮部辦公室設在自治區扶貧辦，項目組設在自治區發改委，資金組設在自治區財政廳。河池市及東巴鳳三縣也都相應成立大會戰指揮部，均由黨政一把手領導擔任指揮長，並抽調骨幹力量到指揮部集中統一辦公。自治區各有關項目主管部門也相應建立了項目建設辦公室，自治區交通廳等任務較重的單位還成立了項目建設大會戰指揮部。
2. 周密部署，精心組織，加強指導協調。自治區扶貧辦負責牽頭研究提出開展大會戰的總體方案，再報自治區會戰指揮部審定。自治區發改委根據自治區會戰指揮部審定的項目，及時下達投資計劃，自治區財政廳及各有關項目主管部門及時下撥資金，確保項目按時開工。在大會戰實施過程中，各級各部門深入第一線，緊密配合，做了大量艱苦細致的指導、協調工作。自治區黨委、政府主要領導時刻關注大會戰進程，對大會戰各項工作給予了及時的指導。河池市各級黨委、政府充分發動廣大幹部群眾積極參與，發揮主人翁的精神，認真及時地協調解決征地拆遷補償、施工質量進度等具體問題。
3. 建立健全規章製度，依法依規管理。為確保大會戰巨額投資的安全，確保項目建設的進度、質量和安全生產，會戰之初，自治區就製定了《大會戰實施方案》、《大會戰項目管理辦法》、《大會戰專項資金管理辦法》、《財政專項補助撥款及財務管理辦法》等一係列嚴格的管理辦法和規定。河池市和東巴鳳三縣根據自治區的要求，結合各自的具體實際，也製定了相應管理辦法和規定，努力實現項目資金管理的製度化、科學化和規範化。
（三）全方位整合財力，著力突破資金瓶頸難題
資金是製約扶貧工作開展的最大瓶頸因素。為解決資金嚴重短缺的難題，自治區黨委、自治區人民政府、大會戰指揮部在整合資金和加強資金使用管理上作了有效的探索和努力。自治區在本級財力相當薄弱的情況下，采取整合資金的辦法，廣開門路，多方籌措資金，加快資金到位。經過努力，共整合了22億多元的建設資金（見下表），比原計劃多籌集了1億多元。
（四）調動幹部群眾參與，彙聚力量狠抓落實
東巴鳳基礎設施建設大會戰是一個政治性強、係統複雜的浩大工程，涉及到千家萬戶。各級黨委政府、會戰指揮部高度重視發動幹部群眾參與。2003年4月23日，自治區黨委、政府組織召開“東巴鳳基礎設施建設大會戰”電視電話會議，就會戰的實施作了全麵動員。之後，河池市、東巴鳳三縣也層層召開動員會，部署落實會戰具體工作，開展大局觀念宣傳和發揮主人翁精神教育。在各級黨委、政府、會戰指揮部的組織領導下，廣大幹部群眾以主人翁的精神，堅決支持大會戰，積極參與大會戰，確保了會戰的圓滿完成。廣大群眾積極投工投勞。據不完全統計，在大會戰實施過程中，東巴鳳三縣群眾累計為大會戰建設投工投勞640多萬個工日[3]。