1998年4月1日，新的《日本銀行法》出台；該法將長期以來一直為大藏省所擁有的一般監管權、業務指令權、日本銀行高級職員的任免權等統統廢除，日本銀行的獨立性大大增加。152同年6月22日，金融監督廳正式成立，標誌著日本開始對其金融監管體製進行重大改革，改革的主要內容包括：
1．1998年6月成立金融監督廳。根據1997年6月出台的《金融監督廳設置法》，成立金融監督廳，作為首相府的外設局負責民間金融機構的監管，原來大藏省承擔的對民間金融機構的監管職能，包括對金融機構的許可、批準、命令、檢查、監督、執照的吊銷等全部移交給金融監督廳。大藏省主要負責金融製度方麵的宏觀決策，尤其是金融規劃方麵的決策(包括金融製度、宏觀政策和法律法規的規劃、提案，以及金融機構的破產處置和危機管理等)以及檢查金融企業財務製度等。金融監督廳雖然隸屬首相府，但是在人事和預算上卻具有很大的獨立性。金融廳下設總務企劃局、檢查局、監督局三個職能部門。總務企劃局負責法律事務、總體協調、外部聯係等工作；檢查局主要負責現場檢查工作；監督局負責非現場檢查工作。在職能分工的基礎上，再依照行業細分設置課室，對不同性質和類型的金融機構進行分業監管，如監督局下設銀行第一課、銀行第二課、保險課和證券課等課室。在證券監管方麵，金融廳下設有證券課和證券交易監督委員會。其中，證券課主要負責製定與證券交易有關的法律，對證券機構的穩健性、證券機構經營行為的合法性等進行監管；證券交易監督委員會負責對證券交易是否公平、公正、公開等進行日常的監督檢查。證券交易監督委員會調查證券交易違規事件時，可依法行使下列權力：（1）在必要時，傳訊違規嫌疑人或證人，對違規嫌疑人進行質問，檢查其持有或丟放的物件，或扣留其任意提出或丟放的物件；（2）在進行違規事件調查時，可詢問官署、公署或公私團體，要求其提交必要的報告；（3）根據法院的許可令進行現場檢查、搜查或扣押等。
金融監督廳的成立，標誌著日本的金融監管體製開始走向相對獨立，也表明傳統金融監管體製的結束，監管方式由過去的側重事前管製轉變為注重事後監管，力圖增強金融市場的公平性和透明度。
2．1998年12月成立金融再生委員會。該委員會作為臨時性機構，負責執行金融再生法、早期健全法以及金融機構破產和危機管理等方麵的立案，並負責處置日本長期信用銀行等幾家大型金融機構的破產案件。對存款保險機構的監管則由以前的大藏省單獨監管改為與金融再生委員會協同監管。
3．2000年3月，將對中小金融機構的監管權由地方政府收至中央政府，並交由金融監督廳集中監管。
4．2000年7月，在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳。大藏省僅保留與金融廳一起對存款保險機構的協同監管權，以及參與金融機構破產處置和危機處理的製度性決策。大藏省原來擁有的金融製度決策權、企業財務製度檢查等職能均轉移至新成立的金融廳。
5．2001年1月，撤銷金融再生委員會，將金融廳升格為內閣府的外設局，獨立、全麵地負責金融監管。金融廳的具體職能包括：對金融機構的檢查和監
153 千葉正士：《法律多元——從日本法律文化邁向一般理論》，109頁，強世功等譯，中國政法大學出版社，1997
154 林榕年、葉秋華主編：《外國法製史》，396頁，中國人民大學出版社，2003
督、金融製度改革的重大決策、製定與民間金融機構的國際業務相關的金融製度、檢查企業財務製度以及金融再生委員會的遺留工作等；同時，協助財務省(原大藏省)共同對存款保險機構進行監督。從組織架構來看，金融廳下設總務企劃局、檢查局和監督局。總務企劃局主要負責金融廳的一些綜合性事務、金融製度的建立以及金融行政的計劃和立案等工作；檢查局和監督局是具體實施金融事務監管的部門，檢查局負責金融機構的日常業務檢查，監督局則負責對金融機構市場準人、退出以及業務範圍進行審批。此外，原來由大藏省管轄的證券交易監視委員會也轉交金融廳管理。金融廳長官由首相直接任命，金融廳內部人事權由金融廳長官直接掌握和負責，從人事製度上保障了金融廳的獨立性。
6.2 法律不完備性與日本金融監管的權力分配
6.2.1 日本的法律特色與法律不完備性
在明治維新以前的千年之久，日本一直仿效中國，在儒家法律的體係下運轉。自明治維新之後，日本的法律便迅速“脫亞入歐”，走上了西方化的道路，學習德國的立法模式和立法經驗，可以說在“空白”的基礎上建立起一套現代化的大陸法法律體係。正如日本學者所宣稱的，“日本一個多世紀以前向世界敞開國門的時候，她主要是從德國，其次是從其他國家，係統地接受了西方法。確實她的建立在1898年第一部憲法之上的新法律體係，可能是非西方國家嚐試的對西方法律規模最大，最成功的繼受之一”153.第一次世界大戰之後，日本開始對明治維新以後建立的法律製度進行反省，一方麵引入英美國家的某些法律製度和原則，另一方麵則對某些傳統法律製度的精華進行弘揚，使日本的法律更加 “混合性”。尤其是第二次世界大戰以後，日本被美國所占領，在美國軍方的主持下，日本法律的英美法因素得到了增強。目前的日本法具有兩大法係混合的特征。154相對而言，現代日本法更接近於大陸法，仍然保留著大陸法的許多基本特色，比如傳統的“六法”已然是法律體係的核心；判例法的地位雖然有所提高，但是法典的主導地位並沒有受到動搖。
155 1935年－1945年屈從於軍部勢力。戰後初期受控於占領軍。
156 陶濤：《大藏省改革和日本金融監管體係的完善》，載於《北京大學學報》（哲學社會科學版），2000年第1期
正是這種移植性和混合性的法律特色，使得日本金融監管的法律具有更多的不完備性。雖然自明治維新以來，日本一直在力圖移植歐美等西方國家的金融體製，但是受製於日本自身的政治經濟演進曆程及其迥異於西方的東方文化等外部條件的約束，日本形成了有別於西方的金融體製，其中的金融監管體製同樣與英、美、德等西方國家不同。一方麵日本在移植歐洲法律的時候，本國實際上還沒有建全能與法律相適應的發達的金融體係，使得金融監管的法律製度與實際金融狀況並不完全合拍；另一方麵，日本的主體框架是德國式的大陸法律體係，而日本的金融行業以及金融監管法律機製則主要仿效的美國模式，使得不同法係的因素共存於一體，也會產生不和諧。
6.2.2 不完備法律下日本傳統金融監管權力分配的經驗教訓
（一）強大的監管者——大藏省
日本長久以來一直將金融監管的剩餘立法權和執法權交給大藏省。這樣，在法律本身不完備性較強的情況下，日本一直擁有一個強大的金融監管者——大藏省，在剩餘立法權和執法權的配置上，大藏省始終占據優勢，法律沒有明文規定的事情，大藏省擁有最終裁量權，其對金融法律規則的影響力和主動執法的效力都是強大的。
除了二戰前10年以及戰後極短的期間內155，大藏省在130年的曆史中一直是日本最強大的官廳，其他官廳隻能仰其項背。這也與大藏省的職權有關，《大藏省設置法》第三條規定，大藏省所轄的事務為“一、國家財務；二、通貨；三、金融；四、外彙；五、證券交易；六、造幣事業；七、印刷事業”。可以說與金融經濟相關的業務全部都涵蓋了進來。
大藏省擁有編製財政預算權是大藏省能夠淩駕於其他省廳的重要原因。156在美國，預算案由立法部門製定；日本的預算案則由政府部門編製，經過國會通過後公布。形式上，日本的國會擁有預算案的最終決定權，但實際的預算分配權掌握在大藏省手中。從金融監管的角度上來說，大藏省的統治地位表現在它與日本銀行之間的關係上。日本銀行並不像西方國家央行那樣能夠獨立實施金融政策，而是從屬於大藏省的。大藏省掌握著金融領域的最高行政權，必要
157 陶濤：《大藏省改革和日本金融監管體係的完善》，載於《北京大學學報》（哲學社會科學版），2000年第1期
158 如從1947年的戰後第一屆國會截至1988年，政府提案有6738項，國會通過了5788項，占85.7％；眾議院提案2391項，通過35.7％；參議院844項，通過16.5％。轉引自前引注。
時可以通過指導影響日本銀行，左右日本銀行的金融政策。長期以來，大藏省既是日本的最高財政行政機關，也是日本的最高金融監管機關，而這兩項隻能有時候會產生矛盾。如大藏省一直堅持著均衡財政的財政政策理念，這樣的財政政策影響到金融監管上來就是堅持不讓銀行等金融機構破產的僵化做法。
而大藏省集財政，行政與金融監管於一身的另一個隱患則是腐敗的產生。比如，在日本較大的金融機構中通常設有一個“大藏省擔當”的職位，專門負責處理與大藏省有關的事務，在實際中，這些“大藏省擔當”常常專門負責宴請和接待大藏省的有關官員。大藏省的官員頻繁出入高級酒店、各種俱樂部和高爾夫球場，享受盛情招待，久而久之貪官員們道德逐漸麻痹，汙腐敗的社會風氣盛行。157
（二）日本傳統金融監管剩餘權力分配之不足
日本的金融市場有別於英美等國，具有濃厚的行政幹預下的壟斷色彩，並沒有形成像英美等國那樣的充分競爭的市場。大藏省的金融監管手段主要依靠行政指導，而不是法律。這與日本長期以來的政治運行機製息息相關，在這樣的機製下，法律和政策的立案以政府提案為主，議員提案的數量不僅少，而且被通過的比例也很小。158作為間接金融的銀行信貸市場長期處於政府的嚴格管製下，作為直接金融的證券市場則像德國等國家一樣並不發達。在大藏省獨大的時代，日本金融市場監管者的權力分配盡管強大，但看起來這並非是最優的權力分配。這並不是因為日本的法律不完備性問題表現不突出，恰恰相反，作為大陸法係國家，由於對損害行為的判定更多地要依賴嚴格的法律條文，同時法官在創設法律方麵受到的約束也更多，因此日本同樣存在法律不完備性而產生的執法效率低下的問題。從這個意義上說，強有力監管者的出現，盡管不能完全歸因於法律不完備性，但卻在相當程度上可以用法律不完備性給出解釋。
那麼，為什麼日本擁有強有力的監管者，卻未能出現象美國這樣充分競爭的金融市場？這一點，需要從法律不完備性理論隱含的前提條件中尋找答案。監管者以社會福利為自己的目標函數，或者說監管者致力於保護金融市場投資人的利益，這是法律不完備性理論內含的前提條件，正是在這一點上，日本成
159 童適平：《日本金融監管的演化》，第21頁，複旦大學博士學位論文，1997年。
為“特例”。在相當長時期內，作為監管者的大藏省，其目標不是保護市場投資人利益，而是代表國家控製金融資源，使金融體係能夠服務於國家主導的經濟複興與發展目標。因此，盡管大藏省在權力分配方麵占據優勢，但它卻未將權力主要運用於對市場違法違規等損害行為的監管上，而是集中大部分精力和權力於管製金融市場參與者的經營行為方麵。一個實例就是，日本的銀行、證券公司、保險公司等金融機構的設立和開業必須得到大藏省的批準，大藏省在審批金融機構開業申請時，雖然也考慮申請人的財產基礎、專業經驗、信用水平等，但是其最主要考慮的因素卻是新金融機構的開設是否會對當地金融秩序產生不良影響，其所盡力避免的“不良影響”其實是避免“金融服務供給過剩引起供給者之間的競爭，實質是將金融機構之間的競爭限製在保證現有金融機構得以存在的範圍內，有保護壟斷的意思”159.在監管者以維護符合政府偏好的金融秩序為目標時，強大的權力分配隻是確保了監管者能夠有效管製金融市場參與者的經營行為，大藏省所用以維持“金融秩序”的手段——價格管製、市場準入管製、分業管製等，在傾斜性權力分配的支持下，反而能夠更有力地形成對市場壟斷的保護，限製了市場的自由競爭，同時也限製了市場的正常發展，從而使日本未能形成像美國金融市場一樣充分競爭下的有效率市場。
不完備法律下，大藏省對金融監管的不足首先體現在，過寬的剩餘權力使大藏省難以針對新情況填補權力空間，做出及時的製度安排。比如“泡沫經濟”時期大銀行、大證券公司普遍違章經營，投身於股票市場和不動產市場操縱股價和地價提供了製度缺口。由於幾十年嚴格限製競爭的管製，金融機構的競爭手段有限，金融市場逐步開放後，為了爭取業務、擴大市場份額，它們大量使用非法交易手段。此時麵臨製度的轉型，原本的很多法律不能適用，為監管者提供了寬廣的剩餘權力，而這些權力過於集中於大藏省，使大藏省很難從行政財政部門的性質下解放出來，行使適宜的剩餘立法權和執法權，使得投機活動非常猖獗。
大藏省的監管不足還體現在大藏省經濟行政職能與金融監管職能的衝突上。日本地產泡沫出現時，大藏省出於對財政經濟的關注，對“泡沫經濟”的膨脹一直沒有形成冷靜而正確的認識，直到土地價格已漲至令人瞠目結舌的地步，才於1990年3月發出通令限製對建築業、不動產業及非銀行金融機構的融
160 參加日本金融廳官方網站：http：//www。fsa。go。jp
資總量。而且還將非銀行金融機構“住專”(住宅金融專業公司的簡稱)劃歸例外。結果，大量資金通過“住專”又間接流向不動產市場，大大削弱了融資總量限製的實效，增加了日後的不良債權金額，使金融危機廣泛化。
6.2.3 新權力框架下的日本金融廳及其缺陷研究
正因為大藏省對金融監管的執法不利，如前所述，１９９８年６月，日本政府決定將金融監管權從大藏省分離出來，成立金融監管廳（簡稱舊ＦＳＡ）。舊ＦＳＡ在總理府直接管轄下，負責對大多數金融機構，比如銀行、證券公司、保險公司和小金融機構的監管。同年１２月日本政府又決定成立金融重建委員會（簡稱ＦＲＣ）。ＦＲＣ與大藏省平級，由國務大臣任委員長，對瀕臨破產的金融機構采取及時校正措施。