6.1 日本金融監管體製曆史沿革
6.1.1 從自由放任到金融管製——二戰前日本金融監管的發展
1868年明治維新之後，日本開始建立現代銀行體係。早在1862年在日本政府的支持下成立了8家彙兌公司，這些彙兌公司既有商業銀行的經營性質，又有發行銀行券的特權，但由於當時政局不穩，民眾不信任政府發行的紙幣，彙兌公司最終除一家改製為後來的“國立銀行”外全部以停業而告終。1872年日本模仿美國的國民銀行製度製定了《國立銀行條例》，開始建立國立銀行，即在資本金的支付和銀行券的發行上遵從《國立銀行條例》的銀行。1876年修訂了《國立銀行條例》，銀行券成為不可兌換貨幣。1882年通過《日本銀行條例》，根據此條例成立了政府出資占50%的股份製銀行——日本銀行，隨後修改《國立銀行條例》，規定國立銀行經營滿20年後改為私立銀行，以便將貨幣發行權集中到日本銀行手中。不過日本銀行並未承擔金融監管功能，根據1890年出台的《銀行條例》，對普通銀行的監管機構主要是大藏省，日本銀行本身也要接受大藏省派遣的監理官對其業務進行監督，日本以政府為主導的集中金融監管體製形成於此一時期。
實際上，在30年代以前，日本的資本市場(特別是股票市場)與銀行業在企業融資中占有同等重要的地位，政府對銀行實行的是自由放任政策(自由銀行製度)。143
1927年(昭和2年)，在全球經濟金融危機的大背景下，日本發生了大規模的存款擠兌和銀行破產風潮，一年之內共有45家銀行破產，這一事件在日本金融史上稱為“昭和銀行危機”。雖然銀行危機的直接原因是1923年關東大地震
後發行的“震災票據”得不到妥善處理而導致存款擠兌和銀行破產，根本性原因是政府長期以來對銀行業的自由放任政策。由於1890年的《銀行條例》沒有最低資本金和貸款風險控製方麵的規定，此時銀行業的特征是數量多、規模小。
與美國政府在30年代的銀行危機後建立以存款保險製度為核心的銀行監管和金融安全網不同，日本政府采取的危機處理對策是銀行業的集中。1928年開始實施的銀行法要求普通銀行的資本金達到100萬日元，資本金不足的銀行隻能通過與其他銀行的合並方式增加資本金，自我增資不予以承認。大藏省提出了“一縣一行”的銀行合並目標，由於有些銀行不願失去獨立的經營權力，當時的合並並不順利，直到進入戰時金融管製後才真正實現了“一縣一行”的目標，這些銀行就是二戰後的地方銀行。同時，國民儲蓄不斷向屬於財閥係統的大銀行集中，這些大銀行就是戰後的都市銀行，作為戰後日本銀行體係主體的都市銀行和地方銀行就是在這樣的背景下形成的。
1931年發動侵略我國的滿洲事變後，日本進入了戰時金融管製時期。金融管製的核心是控製資金分配，以保證軍需企業的優先資金供應。1944年開始實行“軍需企業指定金融機關製度”，根據這一製度，各軍需企業與銀行“配對”，銀行不僅保證“配對”軍需企業的資金供應，還積極參與“配對”軍需企業經營管理和財務監督。舊財閥體係解散後，形成了以都市銀行為中心的金融係列企業，戰時“配對”體製下企業與銀行之間的密切關係保存了下來，戰時軍需企業的指定銀行大多成了戰後這些大企業的主銀行，這就是戰後日本主銀行製度的形成背景。
戰時金融管製嚴重地限製了資本市場的發展，政府完全控製了公司債券的發行，而“公司利潤分紅及資金融通令”(1939年)對股票分紅和股東權限的規定嚴重限製了股票市場的發展。
6.1.2 二戰後的日本金融監管體製
由於戰時金融管製嚴重限製了資本市場的發展，二戰後，盡管在經濟民主化改革過程中，美國曾試圖將其金融製度移植到日本，但並未成功，戰前日本原有金融製度的一些方麵以及戰後經濟複興時期的一些特別舉措都沿襲了下來。戰後日本整個金融體係的特點是以銀行間接融資為主，這一金融體係與政府主導型的經濟發展模式相匹配，政府能夠以商業銀行為中介對經濟進行幹預，
144 Thomas Adams & Iwao Hoshii ， A financial History of the new Japan， p25， kodansha International Ltd， Tokyo
145 許多奇：《從分業到混業——日本金融業的法律轉變及其借鑒》，載於《法學評論》，2003年第4期
146 陳國進：《日本金融製度變遷的路徑依賴和適應效率》，載於《金融研究》 2001年12期
集中金融資源支持政府希望發展的產業。所以戰敗後的經濟重建隻能依靠銀行體係，通過以銀行為中心的金融製度實現經濟的增長，日本政府對銀行業的保護至少包括兩個方麵，一是通過銀行業和證券業的分業經營、控製發放新的銀行執照嚴格控製新的競爭者進入銀行市場，二是通過利率管製(低利率政策)限製銀行與銀行之間的價格競爭，限製銀行的自主定價權，保障企業能夠獲得低成本的資金。
日本的金融監管在二戰以前並沒有區分商業銀行和投資銀行144，二戰以後日本的分業經營管製雖然是借鑒了英美等國的製度，但是其對金融業務的範圍劃分更細，對金融機構活動的限製也更嚴格，如1948年出台的《證券交易法》不僅將銀行業與證券業嚴格分離，禁止銀行從事國債、地方政府債券以外的證券業務，而且在間接金融內部，還要將以存款為主要資金來源的普通銀行、合作銀行、金融金庫和信用合作社等金融機構同以發行債券或貸款信托為主要資金來源的長期信用銀行和信托銀行嚴格分離。1954年，大藏省將兼營信托業務的銀行分為以辦理信托業務為主的信托銀行和辦理銀行業務為主的普通銀行。145
實行利率管製的一個重要曆史背景是，當時國內的利率水平明顯高於國際上的利率水平，如何通過降低利率來降低企業的借款成本，增強企業的國際競爭力成為當時重要的金融政策課題。戰敗後的日本不可能在短期內大幅度提高國內儲蓄，嚴格的外彙管製又限製了外國資本的流入。因此，要降低利率，隻能采取利率管製方式。
利率管製包括存款和貸款利率管製兩個方麵，由於當時的日本國民除了銀行存款之外沒有其他的金融資產可供選擇，政府對存款利率的管製是非常有效的。146
一年期以上的貸款利率沒有法律上的限製，一年期以內的短期貸款利率雖然受到管製，銀行可以通過低利率的企業存款等辦法調整實際的貸款利率，因此對貸款利率的管製並不如存款利率管製有效，這意味著低利率政策為銀行創造了獲得壟斷利潤的機會。吸收的存款越多，獲得的利潤也就越多，由於嚴格
147 該法第65條為核心條款，該條規定任何銀行不得從事證券業務
148 1991年，由於日本證券市場發生了“證券舞弊事件”，為了充實對證券交易的監督體製，1992年在大藏省設立證券交易監督委員會，作為大藏省內部分管有關證券交易以及金融期貨交易的監督機構。
禁止贈送禮品等隱性價格競爭，要擴大存款唯一的途徑是擴大營業網點。
證券業監管方麵，日本於1947年製定的《證券交易法》規定證券公司的準入采取許可製；1948年在美國占領軍指導下製定了新的《證券交易法》147，移植了美國的證券業準入登記製，即符合一定條件的機構，經監管機構登記後就可開業。登記製實施後，日本證券公司數量猛增，1949年證券公司數達到1127家，由於魚龍混雜，在發生證券危機的1965年則銳減至425家。證券公司數量的急劇擴張和收縮直接影響了證券市場的穩定有序發展，並且也造成違規行為的增多，不利於保護投資者利益，因此1965年修訂後的《證券交易法》將登記製重新改為許可製，許可證由大藏省發放。1948年日本還曾經模仿美國建立了“證券交易委員會”，該委員會在組織上隸屬於大藏省，但擁有獨立的監管權限，被稱為大藏省的外局。但是隨著日本占領期的結束，該委員會被解散，人員歸並入大藏省理財局。1964年，鑒於證券市場的較快發展，將理財局所屬的證券科升格為證券局，負責證券公司和證券市場交易的檢查和監督。1975年日本政府開始大規模發行國債，這樣，大藏省既是國債發行人，又是證券市場監管者，其監管公正性問題受到越來越多的質疑。1992年，根據再次修改後的《證券交易法》，再次設立獨立於政府的“證券交易監督委員會”，以實現監管的獨立和公正。這個委員會被稱為日本版的SEC，但是，該委員會的委員長、委員的任命仍然由大藏省控製，此外，該委員會不能直接處分違規行為，監管權限十分有限，證券業監管的剩餘權力完全集中在大藏省，大藏省是日本證券市場監管的核心機構。在大藏省內部，除了前文提到的證券局外，還有兩個機構行使監管的具體職能：一是1992年成立的證券交易監督委員會148，負責監督證券公司等機構的證券交易是否違法違規；二是金融監察部，負責從財務健全和風險防範角度對金融機構進行監察。
保險業方麵，大藏省也是保險業的主導監管者，大藏省銀行局保險部具體負責對保險公司的日常監管工作。日本的保險市場是寡頭壟斷型的市場，少數幾家大型保險公司控製了市場的大部分份額。進入90年代以來，日本開始進行保險市場的改革，致力於提高市場競爭性，實現市場自由化。1996年4月1日，
149 參見張荔等：《發達國家金融監管比較研究》，中國金融出版社，2003年版，第252頁。
150 [英]理查德。德爾著：《金融市場風險及監管——歐美日的經驗和規定》，125頁，北京，宇航出版社，2003
151 張忠軍：《金融監管法論——以銀行法為中心的研究》，183頁，法律出版社1998年
日本頒布新的《保險業法》，放寬經營限製，打破產險和壽險的界限，允許各自進入對方領域；允許相互保險公司發行公司債或是轉製為股份公司；改革保險營銷製度，在不損害投資人利益的前提下允許保險代理人進行多重注冊；放寬保險公司資金運用上限，逐步實行保險費率自由化；引入保險公司最低償付能力標準製度，建立保險公司財務預警製度；設立投保人保護基金，向接受破產保險公司保險合同的救助公司提供資金援助，同時提高保險公司的財務透明度。在新《保險法》實施後，保險監管重點也從事前監管轉向事後監管；從市場準入的嚴格管製轉為側重保險人償付能力的監管；對保險公司財務狀況由實體監督形式的秘密主義轉向公開主義；從注重法人機構的監管轉向同時兼顧分支機構的監管149.
日本傳統的金融監管體製被形象地比喻為“護送船隊方式”，所謂護送船隊式的金融監管就像是行進中的船隊，在大藏省的護衛下，以航速最慢的船隻即效率最差的金融機構為標準，製定各種管製措施(市場準入管製、分業管製、利率管製、資金流動管製等)，維持“銀行不破產神話”，進而實現穩定金融秩序，在政府主導下動員金融資源支持日本經濟複興及增長的目的。護送船隊式的金融監管體製在保障戰後日本國民經濟複蘇，推動宏觀經濟走上高速增長的道路中發揮了不可替代的作用，然而這一監管體製以政府部門大藏省獨攬金融監管大權為主要特征。大藏省是日本最高金融當局，在日本的權力結構中，大藏省的權限占壓倒優勢，因而能夠依靠自身穩固的權力，借助行政裁決的方式來克服金融危機。20世紀70年代以後，隨著日本國內外經濟、金融環境的變化，護送船隊式金融監管體製麵臨日益嚴峻的挑戰。
6.1.3 1998年日本金融監管體製改革
實際上早在90年代初期，日本就開始嚐試金融改革150.1992年4月日本通過了《金融製度改革法》，商業銀行，信托銀行和證券公司可以通過建立異業子公司的方式相互滲透，實行業務交叉151.據此，日本實業銀行、長期信貸銀行在1993年8月獲準成立附屬證券機構。
20世紀90年代中期，日本金融業開始陷入重重危機。大藏省主導的缺乏透
152 謝平、蔡浩儀等：《金融經營模式及監管體製研究》，95頁，中國金融出版社，2003
明度、不追究責任的監管方式在國內外競爭日益激烈的背景下逐漸難以維持，依靠行政保護造就的所謂“銀行不敗神話”破滅。1994年幾家信用社破產；1995年9月，地方銀行之一的兵庫銀行倒閉，成為戰後日本第一個銀行倒閉的案例；1997年在亞洲金融危機的衝擊下，日本十大銀行之一的北海道拓殖銀行、證券業的百年老店山一證券先後破產。同時，日本金融機構從事非法交易造成巨額虧損的醜聞頻頻曝光，使日本金融機構在國際金融市場陷入信譽危機，直接導致日本金融機構在國際市場上的信用評級下降，增加其在國際金融市場上的籌資成本，並使其在國際市場競爭中處於不利地位。日本金融業的危機意味著大藏省行政管製型監管模式的失效，也表明傳統的金融監管體製已陷入困境，日本亟需建立能與開放的、自由競爭的金融市場相適應的新型金融監管體製。
1997年，被稱為“日本版金融大爆炸”的金融改革在日本推出，與英國的“大爆炸”改革主要集中在證券市場不同，日本的這次金融改革是對本國金融體係的全方位變革，目標是在2001年以前將日本金融市場建設成為自由、透明、公正的國際性市場。從1997年開始，陸續推出新的《外彙法》、《日本銀行法》、《證券交易法》、《投資信托法》、《銀行法》、《保險法》等共計26部金融體製改革一攬子法案。新法案所設定的金融行業改革主要內容包括：一是廢除分業體製，取消銀行、證券、信托子公司的業務限製並且允許設立金融控股公司進行混業經營；二是實行有價證券交易傭金自由化和證券市場信息公開化；三是放寬或取消對保險公司、養老金、證券投資信托公司等金融機構在資產運用和商品設計方麵的一些限製。四是廢除外彙指定銀行，允許非金融企業自行進行外彙交易，將許可製改為事後申報製。五是改革金融監管機構。