當然，金融監管目標在不同行業和業務領域會存在一些差異，其中銀行始終是全球金融體係的核心，證券和保險則屬於金融體係中發展較快和業務創新較多的領域，這三個子行業構成了金融監管的核心領域，因此我們接下來主要對金融領域方麵的這三個子行業和業務領域的具體監管目標做分別闡述。
2、銀行監管目標
巴塞爾協議是金融監管特別是銀行業監管的核心文件，該資本協議的發展與完善基本反映了國際銀行業的發展與變化，充分反映了不同發展階段對國際銀行業監督的理念、目標與手段，或者說巴塞爾協議提出的資本監管就是銀行業監管的主要目標，也是主要手段。
巴塞爾銀行監管委員會於2004年公布的新巴塞爾協議征求意見第三稿在銀行業監管框架與目標方麵提出了3大支柱。其中，第一支柱屬於監管目標範疇，第二和第三支柱屬於監管手段範疇。具體而言，第一支柱就是最低資本要求，即資本充足比率不得低於8％，這是銀行監管的基本目標和標準。值得注意的是，新巴塞爾協議雖然沒有修改資本充足比率的計算公式，但對於分母部分的銀行風險計量指標做了很多補充和修改。這些修改主要體現為以下兩個方麵：第一，大幅修改了老協議關於信用風險的處理方法，對於銀行經營涉及的各項業務（包含證券化等新興業務）的風險計量都提出了明確的方法；第二，明確提出將操作風險納入資本監管的目標和範疇，並提出了計量方法。
77 國際證券監督管理委員會組織內羅畢會議，《證券監管者的目標》
3、證券監管目標
1998年，國際證券監督管理委員會組織（International Organization of Securities Commissions，簡稱IOSCO）根據形勢的發展，將證券監管目標從1992年報告中的兩個擴大為三個，分別是：保護投資者、保證市場的公平、效率和透明、降低係統風險77.
（1）保護投資者
“保護投資者”就是使投資者免受誤導、操縱、欺詐、內幕交易、不公平交易和資產被濫用等行為的損害。信息披露是保護投資者的重要手段，按照IOSCO的原則，信息披露的關鍵是會計和審計報告要符合規範、質量高並遵照國際標準。另一個重要方麵是監管機構設定的規則應當具備法律效力和權威；投資者有權通過中立機構如法院或其他仲裁機製向中介機構因其不當行為而導致的虧損取得賠償。
（2）保證市場的公平、效率和透明
“保證市場的公平、效率和透明”具有多層含義，主要指監管者通過恰當地設立交易製度來保障交易的公平，使投資者都能夠平等地進入市場、使用市場資源和獲得市場信息。監管製度應當保證交易價格形成的公平性。監管製度應當發現、防止和懲罰操縱市場者和其他導致市場交易不公平的行為。為保證市場的有效性，監管者應當保證市場信息的即時公布、廣泛傳播和有效反映於市場價格中。監管者應當推進市場的有效性。市場透明度指“在公眾中實時傳播的有關某項交易的在交易前後的信息量”。監管者應當保證市場高透明度。
（3）降低係統風險
“降低係統風險”指監管者應當通過設定對市場中介機構的資本充足率和內部控製要求等措施降低投資者的風險。一旦金融機構出現財務危機，監管者應當盡量減輕危機對整個市場造成的衝擊。為此，監管者應當要求中介機構滿足資本充足率和一定的運營條件以及其他謹慎要求；當中介機構倒閉時客戶可以免遭損失或者整個係統免受牽連。但是，承受風險是投資的必然要求，也是市場活躍的基礎，監管者不能也沒有必要試圖消除風險。它應當鼓勵人們進行理性的風險管理和安排。監管者應當做的是要求投資者將風險承擔限製在能力
78 轉引自中國保險監督委員會編著，《國際保險監管研究》，附錄1“國際保險監督官協會：保險監管核心原則”，中國金融出版社，2003.
79 轉引自中國保險監督委員會編著，《國際保險監管研究》，附錄2“世界銀行：發展中國際的保險監管”，中國金融出版社，2003.
80 “護航哲學”是指日本戰後采取“政府主導型經濟管理模式”，強調政府對經濟的指導和保護。在這一體製下，各保險公司處於嚴格的管製和保護之下，缺少經營自主權，保險商品沒有特色，公司間的經營沒有差異，形成全行業的同一化。這一方麵導致即使是財務狀況最為脆弱的保險人也能生存，削弱保險公司的競爭能力；另一方麵便導致保險公司在激烈的市場競爭中，隻能就規模進行拚爭，過出現度的銷售。最終，導致以日產生命保險公司1997年的實際破產為標誌的大量保險公司經營失敗。
81 Harold D·Skipper，Guy Simonet，“Glossary of Insurance Terms”， OECD， 1999.
範圍之內，並且監控過度的風險行為。
4、保險監管目標
按照國際保險監督官協會關於保險監管任務的描述，保險監管機構要為維護保單持有人的利益而保持高效、公平、安全和穩健的保險市場78.世界銀行的勞裏爾·塞維奇在關於發展中國家的保險監管描述中，指出保險監管體係的目標在最大程度上確保：（1）保險公司有償付所有到期保單所要求的財力（即償付能力監管）；（2）保險公司在一切金融交易活動中以公正方式對待消費者79.
但縱觀世界各國，尤其是保險業發達國家的首要監管目標都是保護保險消費者利益，其次才是保證保險供給者（保險公司）的利益。其主要原因在於保險消費者和保險供給者在信息占有、專業知識、財務實力以及風險控製能力方麵存在顯著差距，所以保險監管的首要目標是保障保險消費者的利益，其次才是保證保險經營機構的安全運營。
當然，強調保險消費者利益的保護並不意味著要以犧牲保險供給者的利益為代價，有效的保險監管是實現和促進保險消費者和保險供給者利益的統一，通過保險監管政策推動和競爭壓力，實現市場利益的多贏，這已為中外保險業發展的大量事實所證明。如果以犧牲保險消費者的利益為代價換取保險供給者的利益，最終隻能是雙方及整體利益的損失，也就更談不上市場的培育和發展。日本保險監管的“護航哲學”80的失敗足以作為前車之鑒。美國的小哈羅德·斯凱博（Harold D·Skipper，1999）認為，“保險的社會福利=生產者剩餘+消費者剩餘”，保險監管的政策目標應當是使社會福利最大化，“通常政策製訂者們將此目標解釋為在保持生產者剩餘不變的情況下，實現消費者剩餘的最大化，……在實際中，通過結合消費者的購買意願和生產者的銷售意願，可以有力地測試監管政策的實施效果。”81
2.3.3監管對象
概而言之，金融監管的對象就是整個金融體係。具體而言，金融監管的對象就是兩類：一類是金融機構；另一類就是金融市場。
金融機構是整個金融體係的主體，是金融監管的重點，金融監管就是要降低金融機構各種潛在風險的發生。金融機構作為主要監管對象，又可以進一步分為四大類：銀行、證券、保險、其他。其他機構主要是指類似信托投資公司、金融租賃公司、集團財務公司、投資谘詢機構等。
金融市場是金融體係運行的載體，也是各種金融風險暴露和爆發的載體和表現渠道，可以說金融體係的風險最終要通過金融市場反映出來。金融市場包含的範圍更加廣泛，如股票市場、債券市場、金融期貨市場、外彙市場、保險市場、各種票據市場等待，這些都是金融監管的重點。
2.3.4 監管手段
金融監管手段是監管當局實施監管的工作方法的總稱，是監管方式的具體體現。從本質上講，最優的金融監管手段是獲得盡可能充分和完整的金融監管對象的各種信息，並根據所獲得的信息做出監管決策；從金融監管的性質來看，監管機構是按照國家授權根據各種法律和相關政策進行監管，因此金融監管的核心手段應該是法律手段。
具體來看，金融監管手段按照不同標準可以有多種分類。首先，按照監管手段的性質，可以分為法律手段、經濟手段和行政手段。其中法律手段是核心，而實施法律手段的基礎是完善的法律法規和各種政策，經濟手段和行政手段是輔助手段，特別是經濟手段主要是讓市場紀律自身發揮積極的作用，來約束和監督金融機構的運行，在巴塞爾協議的第三支柱——市場紀律方麵有相關描述，主要強調通過製定一套信息披露製度，讓市場參與者掌握有關銀行的風險輪廓和資本水平信息，以充分發揮市場紀律的作用，此外經濟手段還需要在金融機構運行和風險指標的計量和監督方麵發揮積極作用；其次，按照監管手段的實施方法，可以分為現場監管和非現場監管。在新巴塞爾協議的第二支柱中有關於監督檢查的清晰表述，要求監管當局對資本約束率的監督檢查，強調銀行要評估各類風險資產總體需要的資本，而監管當局要對銀行的評估進行檢查和采
82 托爾斯騰·貝克，阿斯利·德米爾居奇－昆特，羅斯·萊文（欒天虹，劉雯雯譯），“法律，政治和金融”，《經濟社會體製比較》，2004.3.
83 North， Weingast， “Constitutions and Commitment： The Evolution of Institutions Governing Public Chioce in Seventeen-Century England ”， Journal of Economic History， 49(1989)， 803-832.
取適當的措施；這種適度的措施就包括現場和非現場兩類監管手段；另外，按照監管手段實施的對象或範圍，可以分為國內監管與國際合作監管。國內監管主要是針對國內金融機構以及在監管當局所屬國家運營的外資金融機構，監管政策的製定和實施都是根據本國的金融體係特征、發展階段以及曆史文化等多方麵因素確定的，而國際監管主要是指金融全球化背景下，針對各國金融機構業務的全球拓展而出現的國際監管合作和國際性監管組織統一國際性金融機構監管標準等行為；最後，按照監管手段針對的對象，還可以分為銀行監管、證券監管和保險監管，針對不同金融機構所運用的監管手段自然會存在一些差異。
2.4 金融監管與法律
法律與金融監管關係的相關理論屬於近年來興起的法經濟學理論範疇。法經濟學是法學和經濟學交叉的邊緣學科，20世紀60年代在國外產生並迅速發展，中國則從20世紀80年代後期新製度經濟學受到重視後才開始興起。法經濟學的基本分析邏輯就是運用經濟學理論來分析法律，但本文從關注法律和金融監管關係的角度出發，則更多地著力於法律對金融監管的影響。
2.4.1 法律傳統對金融監管的影響
首先，不同的法律傳統對相比於政府權力的個人投資者權利的強調程度是不同的，導致金融發展存在重要差異82，進而對金融監管體係產生影響。在法與金融理論中，基於政治體製主張的差異，形成了三個主要法律傳統——英國普通法法係、法國民法法係，德國民法法係。其中，英國普通法法係強調對私有財產所有者的保護，促進私有財產所有者進行可信交易的能力，是對金融發展的積極反映83；法國民法法係和德國民法法典則強調政府對法院的主導地位，因此逐漸形成了注重國家權力而對個人投資者重視不足的法律傳統。基於這種法律傳統上的差異，不同法律傳統下的金融監管體係就可能表現出不同特征，如德國和法國這種在法律傳統上強調政府權力的國家在金融監管體係方麵帶有顯
84 相關觀點見Rafael La Porta， Florencio Lopez-de-Silanes， Andrei Shleifer， Rorbert W。 Vishny， “law and finance”， Journal of Political Economy 106(6)：1113-1155. “Legal determinants of external finance”， Journal of Finance LII (3)：1131-1150.
著的集權特征，而英國在金融監管體係的運作方麵則非常重視強調投資者的保護。
其次，不同法律傳統對環境變化的適應能力對金融監管的影響也存在差異。相關的比較法文獻表明，普通法具有顯著的動態特征，法官對每一個案件的處理都是對社會需求變化的反應，所以在金融監管的法律需求和法律體係之間不會出現特別大的製度缺口。不僅如此，以德國為代表的司法科學觀也始終堅持力圖創造一種動態的法典，不抵製司法解釋，因此從法律體係本身而言，更有利於金融監管者運用法律。相反，以法國為代表的法國民法法典就表現出顯著的靜態特征，立法機關對環境變化相對緩慢，因此金融監管中的法律需求往往會與實際的法律建設存在一定缺口。
2.4.2 法律完善程度對金融監管的影響
法律完善程度對金融監管影響的基本邏輯在於法律完善程度首先對金融發展程度產生影響，進而對金融監管的嚴格程度產生影響。關於法律完善程度對金融發展影響的理論，代表者是Laporta， Lopez-de-Silanes， Shleifer， and Vishn（以下簡稱LLSV），他們研究了49個國家對中小股東和債權人法律保護與金融發展的關係，認為法律保護程度較高的國家一般具有較高的金融發展水平，對經濟發展具有更有效的促進作用。LLSV認為這種保護程度取決於樣本國家的執法水平，而為了衡量執法水平，使用了包括司法體製的效率、法治、腐敗、征收的風險。研究認為，三種法律傳統的國家執法水平排序如下，德國民法法係最高，英國普通法係居次，法國民法法係最低84.事實上，這一結果與不同法律傳統對個人權力保護的理解是有直接關係的。
進一步分析法律完善程度對金融監管的影響，法律越完善，金融監管的法律製度依據就越全麵，同時金融監管的成本也就越低。另一方麵，在金融市場投資者的保護方麵法律越重視，其金融對經濟發展的促進越有效，金融監管的目標和任務也相對簡單。當然，除此之外，法律關於金融機構運行和管理製度的完善程度，關於金融機構信息披露製度的完善程度，將直接決定金融監管的
有效性，但是這種法律建設和金融監管模式選擇，與一國的政治體製和民族文化（如對自由的理解）有直接關係。
2.4.3法律文化對金融監管的影響
從法律的角度，金融監管就是一種法律製度的完善與應用，因此金融監管不可避免地要受到一國法律文化的影響，而表現特別顯著的應該是金融監管的理念。就法律文化而言，基本可以分為歐洲大陸法律文化和英美法律文化，即大陸法係和普通法係。
在大陸法係國家，立法的地位非常突出，且立法非常強調要有援引的價值，而立法的首要任務是完成政治權力壟斷的一部分。當然，今天的歐洲大陸在立法方麵也加入了“協商性法律”和“議事程序”的特征，這與議會不斷受到院外集團攻擊的影響和壓力。歸納而言，大陸法係國家的法律文化突出了政治因素的影響力。
在普通法係國家，立法方麵是由法官創製法律，成文法的產生都是對力量和緊急情況作用的結果，即不是主權和政體總體設計的結果，而是民眾壓力的結果。進一步分析，類似美國法律製度的發展是和經濟發展密切相關的。歸納而言，普通法係國家的法律文化突出了經濟因素的影響力。
由此可見，典型的大陸法係強調監管機構的監管權限和對監管對象行為更為明確和具體的法律製度規定，監管機構普遍采取相對嚴格的監管理念，英美法係國家則普遍強調監管法律製度的完善，在法律框架內給予監管對象相對寬鬆的監管環境。例如，兩大法係國家對社會保險基金的監管理念就充分體現了這種法律文化影響上的差異，大陸法係國家基本選擇了嚴格限量監管原則，對被監管者的投資工具、比例結構均有明確規定，而英美法係國家基本選擇了審慎監管原則，沒有對資金的具體運用進行更為細致的規定，主要依托信托法規來實施監管。
本章小結
金融監管是指一國金融監管當局以法律法規為依據，對金融業的經營以及金融市場進行監督管理的行為，是政府幹預宏觀經濟的一種方式。金融監管理
論的產生和發展既受到當時主流經濟學思想和理論的影響，也與當時金融領域的實踐活動和監管理念密切相關，金融監管理論發展經曆了四個階段。金融監管有著雄厚的經濟學理論基礎，它起源於對古典經濟學“看不見的手”理論的反思。馬克思主義經濟學，製度經濟學，新製度經濟學，以及規製經濟學都為金融監管理論注入了豐富的理論營養。根據金融監管的基本理論，金融監管的核心要素可以歸納為4個方麵的內容，即，監管主體、監管目標、監管對象和監管手段，這四個方麵相互作用，成為一個有機的整體。同時，從發經濟學的觀點出發，金融監管與法律有著密切的聯係，法律的傳統，法律的完善程度，以及不同的法律文化，都對金融監管起著不同程度的影響。
§§中編 國別研究