二、企業承包製需要研究解決的主要問題
當然，在經濟運行過程中，現行承包辦法及管理等方麵存在的不足與問題，也日益明顯地表現出來，主要是：
(一）承包基數的確定與動態調節缺少科學合理的辦法，易造成企業間“苦樂不均”和“鞭打快牛”
承包的基本原則是：“包死基數、承包上繳、超收多留、欠收自補”。從這裏可以看出，如何確定和確定什麼樣承包基數是整個承包製的基礎。基數確定的高低實際上決定了企業、企業職工與國家利益的分界點。基數定得過高，可能會把一些好企業壓跨，形成“鞭打快牛”，基數定得太低，不但國家收益會減少，而且由於一些較差的企業能夠輕而易舉地達到目標，實際上保護了落後。在推行承包經營責任製過程中，形成這一問題的原因有三個：
1.由於與企業簽訂承包合同的大多是企業的上級主管部門，他們自身也承擔承包的風險；為了避免和降低風險，必然要爭取基數定得低一點，以留有餘地。
2.絕大部分承包合同是政府主管部門與企業的廠長(經理）進行一對一談判簽訂的，而且對市場、價格的變動趨勢無法準確把握，難免具有較大的主觀隨意性。最終的結果往往是“會哭的孩子有奶吃”，“能爭的廠長占便宜”。
3.確定承包基數的具體測算方法通常采用的是“曆史法”，即以企業承包的（或前三年平均）上交利稅或上交利潤作為確定該企業承包基數和遞增比例的依據。這種以企業自身實際縱向比較為依據，同時缺少對發展趨勢較準確測定的操作方法，往往造成一些原來經營差的企業或由於種種原因生產處於“穀底”的企業，因其基數低，承包後很容易獲得較高的增長速度，從而得到較多的利益，而原來經營較好的企業或正處於“峰頂”的企業，承包後難於再取得更高的增長，得到的利益反而會相對減少。
“包死基數”所遇到的第二個難題是：即使確定了一個相對合理的基數，也會因承包企業的外部條件出現大的變化，諸如原材料價格上漲、利息率的提高、彙率變化、新稅種的出台等減利因素對企業利潤產生較大的影響，無形地相對提高了企業的承包基數。對於企業靠產品大幅度提價帶來的利稅增長也缺少必要的調節手段。因此，能否找到一個合理的方法，在企業承包兌現時，適度剔除不合理的影響，也是承包合同管理中尚未解決的難題。
(二）“兩保一掛”指標硬度不均衡，“二保”指標軟化，缺少有效的考核、管理辦法
“兩保一掛”主要涉及三項指標：“一保”的上交指標；“二保”的技改項目與投資額；根據實現利稅（有的企業是上交稅利）的增減掛鉤量數確定企業年度工資總額。實行之後，三項指標的硬度差異很大。對經營者來說，剛性最強的是職工工資。在相當一部分企業中，完成“一保”的壓力，一方麵在於它是合同完成情況的基本指標，一方麵來自它對工資增長具有扣減、否決權。而“二保”則實際上成了軟指標。
“二保”指標軟化，與指標能否完成不單純取決於企業有關。計劃“盤子”什麼時候能定，立項什麼時候能批準，貸款能否按期足額到手等，都是影響項目實施及其效果的因素。雖然承包後不少企業留利、自有資金有所增長，但大多數企業的技術改造投入主要還是靠貸款。另外，通貨膨脹又帶來資金額度與項目的矛盾，造成了投資額完成進度與項目完成進度的“時間差”，一部分合同項目甚至不能按期完成。我們認為，解決“二保”指標的軟化，不單純是管理辦法的問題，而應先研究指標的選擇，找到一個考核企業資產經營狀況、發展後勁的綜合性標準。“保”企業技術改造的目的是增強企業發展後勁。然而，企業發展後勁不單純取決於固定資產投入量，還包括新產品開發、技術水平、產品信譽、應變及自我調整能力等。就企業的發展而言，對實際效果與效益水平變化的考核顯然具有更重要的意義。
承包指標硬度不一帶來的一個突出問題，是沒有構造出克服企業短期行為的機製，剛性強的指標可能使彈性大的指標進一步渴化；個別經營者甚至用不正當手段，以資產損失換取承包指標的“完成”。據有關部門調查，1988年，在近270戶承包企業中，發現虛盈實虧、利潤不實的戶數占214.共虛增利潤900餘萬元。
(三）工效掛鉤的辦法及調節方式，受企業經營環境變化、物價上漲的影響過大
工效掛鉤在現實的企業動力機製中起著重要的作用。由於如何準確客觀地評價企業效益並未真正解決，現行桂鉤辦法也遇到了一些難以解決的問題。一方麵，企業的利稅增減受外部環境的影響過大，部分企業的資金利稅率逐年下降；與此同時，零售物價指數又在以較高的幅度持續上漲：北京市1988年達21%，1989年約18.5%。相當一部分企業職工工資的增長部分基本上隻能起到維持上年實際收入水平的補償作用；1989年，由於經濟效益下降，工資應該下浮企業的比例大幅度增長，矛盾更為突出。職工工資收入的剛，使得下浮很難真正執行；這個問題，又是關係到企業和社會穩定的敏感問題，政策調節的難度很大。在經濟處於滯緩增長的調整時期，如何處理好工資難以較大幅度增長與發揮激勵、保障作用的關係，是承包工作中又一新的難點。
上述三個問題如何更好地加以解決，構成了我們在深化企業改革的過程中繼續完善發展工業企業承包製的基本任務。
三、現階段企業改革思路選擇與承包製的完善發展
一年多來，為實現治理整頓的目標，加強宏觀管理，強化對企業外在約束的措施已陸續出台，在銀根收緊、市場疲軟的環境下，企業普遍麵臨著困難的局麵。“七五”承包到1990年底結束，在治理整頓和整個“八五”期間企業改；如何推進，已成為需要盡快明確思路、製訂方案的現實問題。
(一）現階段企業改革主體形式的選擇
以“雙緊”為主要手段的抑製需求措施的實行，計劃管理的強化，使多數企業無可避免地遇到以下趨勢性變化：外在約束強化，某些權力上收，控製加強；國家采取措施提高“兩個比例”（財政收入占國民收入的比例，中央財政收入占全部財政收入的比例），市場變化又造成企業減利因素傳遞的難度增大，企業實得比例與效益下降；生產要素的市場化進程滯緩，且在有些方麵出現逆向變化。在此環境下，承包製的效果與作用，必然也要受到客觀條件的製約和限定。
應當看到，在形勢出現明顯變化的狀況下，為了實現治理整頓的目標，企業改革是否需要做出新的選擇這一問題必然會從多方麵提出來，各種認識、思路的交流與調查在所難免。要對此倣出回答，需要從兩個方麵進行研究：第一，如何確定現階段企業改革的基本思路；第二，在治理整頓時期推出普遍實行的新形式是否有可能。
關於企業改革的主導方向，近幾年主要有兩種意見，一是以利益機製的作用為主線，通過完善承包製等經營方式，增強企業發展的動力、活力，進一步促使企業行為合理化；二是以產權關係的變革為主線，從根本上解決企業運行“主體缺位”的問題。