當然，目的和價值並非同一概念。但在民事訴訟中，民事訴訟目的和價值是統一的，共同指向社會的追求。價值取向是目的的實現方式、手段及結果的要求。公益訴訟不僅維護受侵害者民事權益，而且注重保護國家、社會的利益，這從公益訴訟的裁判結果能說明這一點。例如：對於公害案件，不僅需要被告對所受損害進行簡單的金錢賠償或恢複原狀，還包括要求公共團體、企業及國家修改、變更有關政策和事業規範，或者采取有效防範措施，避免損害的出現或損失的擴大，甚至禁止被告再從事有關活動。這種判決不僅針對過去，而且指向未來。再如公害案件，要合理處理公共利益與個體利益的均衡以及忍受限度問題。可見，公益訴訟既要維護受害者利益，又要保護社會公共利益，追求一種利益均衡和社會的持續穩定發展，人們生活的日益美滿。這些都體現一種社會公正的價值追求。
訴訟體製作為人民充分解決糾紛的內在目的，是一種體現與投影，應當具備一種最基本的能力或智力，在此基礎上方能逐漸實現其價值的最大化，產生更大的價值。公益訴訟正是這種價值的體現。它不僅追求個體效益，更關注整體效益、社會效益，就要以最小的投入，獲取最大的訴訟效果。
（三）公益訴訟製度作用
未來社會，必須強化各種社會問題的可訴性，擴大法院的司法管轄權，將司法從原先的國家單向控製的社會工具轉變為國家、社會雙重與雙向控製的工具。使司法成為普通公眾依賴的、有效的解紛方式。進而當遭遇侵害或發生糾紛時願意訴求於法院，並通過正當、理性的訴訟程序平等、自由、充分地表達包括質辯活動，有節製地發泄自己的委屈、不滿甚至憤怒等情緒，防止這些糾紛和衝突升級為更劇烈的對抗性活動如武力攻擊。需要指出，將複雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題，使之隨時間降溫，經由理性程序使當事人的思維趨於理性化，當事人即使敗訴也不至於采取極端行動。司法這一獨特的將問題處理“正當化”的作用為其他方式尤其是行政方式所不能比擬，所以通過讓盡可能的適用官司方式賦予法院，能起到一種有效的社會“安全閥”作用。
客觀而言，公益訴訟有其特定的功能與價值，由於篇幅原因，隻作簡單勾勒。
1.彌補國家管理的漏洞。
當今社會，政府公共管理事務日益繁雜，地區、行業差別甚大，決策執行過程太長，政府管理不可能麵麵俱到，難免有差、錯、疏漏。為保證社會整體目標的實現，暢通渠道，充分發揮社會資源優勢，經過正當的程序（檢察機關的公益訴訟）關注社會公益，維護公益。
2.有利於保障法律的實施。
任何一部法律的實施都離不開有效的監督。公益訴訟製度開啟了監督法律實施的大門，廣開言路，人人參與，製止違法行為，保護社會公共利益，利於充分發揮專門機關監督和社會監督不同作用，確保國家法律統一正確實施。
3.公益訴訟製度是一種有效的激勵機製。
當代社會，公益與利益的界限日益模糊，公益與利益日漸相連。公益訴訟製度的設計是以公益維護為目的，激勵全社會積極維護公共利益。
4.公益訴訟製度具有預防的功能。
公益訴訟的提起並不一定要求以發生實質損害為前提，隻要有侵害發生，產生不產生實際損害不影響提起訴訟。這必將在客觀上起到防患於未然的效果，改變傳統訴訟事後補救的被動性，把危害社會公共利益的行為扼殺於萌芽狀態。
綜上所述，從理論基礎，可行性分析和公益訴訟的功能與價值等方麵闡述了公益訴訟建立的理由，下麵談一下構想。
四、公益訴訟的構想
市場秩序的職能是對市場主體的進入退出，市場交易實施規製。中國在建立市場經濟秩序、創新和設計製度時，囿於法的滯後性，市場極度活躍，拜金主義甚囂塵上。假冒偽劣盛行，衝擊市場經濟倫理和社會秩序，顯示市場秩序一定程度的混亂。與此同時，王海打假現象出現。客觀而言，社會個體維護公益必不可少。問題是單一的個體，從資源、力量言之，不足以形成對反秩序的圍剿。需要集合社會的力量，整合資源，以取得公益維護的最佳效能。同樣的，與私權濫用相伴隨的是公權領域行政權力異化、錯位，官商勾結。行政權力失去監督，在軟約束情況下，部分政府官員對法規的遵守陷入了一種非常隨意和鬆弛的狀態。權力層大規模的貪汙腐敗行為往下層廣泛滲透，導致了中國當代經濟倫理的劇變。對金錢意義的張揚達到了一種可以蔑視任何道德法律的地步。私權濫用和公權異化急需整治，公益訴訟應運而生。
公益訴訟公正是做這樣的探索，試圖給私權濫用和行政失範找到一副良方，以保障權利、權力肌體的健康。權利的行使以公益為前提，權力運用以權利為界，不得擅越。經濟公益訴訟論提出訴訟主體多元化的觀點，即由檢察院提起訴訟外，還應賦予私法人和個人“私人檢察官”的權利行使公益訴訟的訴權。並認為這是中國法製的進步，是主權在民的彰顯。嚴格講，中國特定的憲政背景――人民代表大會製度與西方三權分立明顯不同。從中外公益訴訟曆史的考察中不難發現，目前中國還沒有“私人檢察官”生存的土壤，法治基礎薄弱。國家機關的民事、刑事和行政公訴有其傳統的邏輯，國內外已成通例。本文認為，在當代中國公益訴訟隻適於由檢察院提起，訴訟模式為公訴。及早建立中國的公益訴訟製度：民事公訴、行政公訴，並將刑事附帶民事訴訟中由檢察院提起訴訟的部分納入民事公訴。
如前所述，公益訴訟是特定國家機關（人民檢察院）代表社會公共利益，經法律授權對於違反國家法律，侵害國家、社會公共利益的行為提起訴訟，要求人民法院通過審判維護國家、社會、公共利益的訴訟活動。廣義的公益訴訟當然包括刑事公訴、民事公訴和行政公訴。狹義地講，指民事公訴、行政公訴，還有刑事附帶民事訴訟。
從現行法律製度看，隻有刑事附帶民事訴訟（檢察機關提起的）公益訴訟，缺少的是民事公益訴訟和行政公益訴訟。本文就隻選擇民事公訴和行政公訴進行闡述。
（一）民事公訴製度構想
民事公訴就是指人民檢察院代表國家，為了維護公共利益而將違反民事、經濟法律法規的人或組織提交法院審判的民事訴訟活動。由此看，民事公訴明顯地不同於普通民事訴訟，在製度設計時，應做出明確的規定，以特別的訴訟程序加以規定。
1.訴權的授予。
在民事訴訟的民事公訴特別程序中授權人民檢察院提起公益訴訟。在訴訟中，檢察院的法律地位就是公訴人，即“國家訴訟人”。既不同於原告，又不同原告的訴訟代表人，具有雙重的法律地位。既是國家和社會公共利益的代表者，又是法律的監督者。因為，一方麵，它代表國家擔負對民事活動實現國家幹預的任務。這決定了它在訴訟中不可能以任何一方當事人代表的身份參與民事訴訟活動；另一方麵，它承擔著對民事訴訟活動是否合法實行監督的任務，這決定了它在訴訟中同時又具有法律監督者的法律地位。
2.民事公訴的範圍和條件。
根據我國目前的具體國情，民事公訴的範圍不宜過寬，隻能限定在涉及國家或人民重大公共利益案件，具體為：
（1）國有資產流失案。
據資料統計，從1982年到1992年由於各種原因造成的國有資產流失大約5000億元，這個數字大約相當於1992年全國國有資產總量26000億元的五分之一，比1992年財政總收入4183億元還多800億元。年均國有資產流失500億元，這意味著我國每天流失國有資產達1.3億元以上。目前，國有資產流失的問題非但沒有得到有效遏製，而且有愈演愈烈之勢。國有資產流失是一個非常複雜的社會現象，原因既有違法犯罪，也有違紀、傳統保護不力。公益訴訟無人起訴，不能不說是一個主要原因。
（2）公害案件。
公害與環境法和環境權相聯係，它是指直接造成嚴重危害及不特定的多數人的人身、財產損害的案件，包括環境汙染造成的公害及其他公害。
（3）壟斷案件。
中國長期計劃經濟形成的行業壟斷，醫藥、電信、供電、天然氣、鐵路等。經濟轉軌後，由於利益驅動，這些行業利用其壟斷優勢排擠其他競爭。
提起民事公訴的條件：
（1）屬於民事公益訴訟受案範圍。
民事公益訴訟案件的起訴範圍要有一定限製，限定在嚴重違法和影響較大案件。否則，有可能造成濫訴，違背設立的初衷，造成負麵影響。
（2）有充分的事實和理由，足夠的證據。
（3）有明確的被告人。
3.舉證責任分擔和訴訟費用承擔。
民事訴訟適用的舉證規則是“誰主張、誰舉證”，當事人對自己提出的主張有提供證據加以證明的責任，除法律規定六類特殊侵權案件適用舉證倒置外，檢察機關的民事公訴也應適用“誰主張、誰舉證”的規則。檢察院具有公訴的職能，有調查權，便於收集證據。另一方麵，檢察院公訴對被告施加的影響大，這就促使其公訴前慎重調查，盡力減少因此而造成的負麵影響，並承擔可能敗訴的責任。
民事公訴案件應該免繳訴訟費用，理由有三：
公訴案件，是檢察院代表國家起訴，由法院審判。同為國家機關，同為保護公益，收取訴訟費於法無據，於理不通，此其一。公訴案件本身是公益保護。得益、收益一方是國家，不是任何一方當事人，此其二。相對於刑事公訴而言，民事公訴也可以按刑事公訴類推，免繳訴訟費，此其三。
從以上分析看，民事公益訴訟應免繳訴訟費。為完善訴訟費用製度，彌補其不足，法院可特別規定：對損害公益者予以罰款，檢察院敗訴案件，另當別論。反過來講，若讓檢察院繳納訴訟費，檢察院還願意積極主動履行職責以維護公益而甘冒敗訴的風險嗎？肯定是不可能的。
（二）行政公訴製度構想
檢察機關提起行政公益訴訟，即行政公訴是指檢察機關代表國家對違反行政法律法規的行政機關或其授權的社會組織機構起訴法院進行審判的行政訴訟活動。
現行行政訴訟法仍然沒有檢察機關行政公訴的法律規定。同樣，建立行政公訴製度也要在行政訴訟法中以特別程序加以規定。
1.授權檢察機關起訴。
檢察機關在行政訴訟中的法律地位，可以分為原告人，公益代表人，法律監督者。在英國，總檢察長直接提起訴訟或以總檢察長名義提起公益訴訟，都以檢察長為形式上的原告人。民主德國的檢察長參加行政訴訟時，既不代表原告，也不代表政府，而是公益代表人。《陝甘寧邊區高等法院組織條例》在高等法院檢察院的職權的一條的第（六）項曾規定：“檢察長的訴訟為當事人，或公益代表人”。前蘇聯的檢察機關具有一般監督的職能，所以在參加行政訴訟時處於法律監督者的地位。
檢察機關在行政訴訟中的法律地位，筆者認為，是國家訴訟人。同時檢察機關代表國家和社會公益不同於原告，也不同於公益代表人。檢察機關在訴訟中還有法律監督的職責，也不同於法律監督者。此外，檢察機關在行政訴訟中還有一些權力，如不適用反訴、出庭公訴、撤訴、調查取證等。
2.行政公訴的範圍和條件。
從“公共利益本位論”的理論出發，行政行為是法律上代表公共利益的行政主體為謀求公共利益而做出的行為。在現代法製國家裏，要求行政行為所謀求的是真正的公共利益而不是虛假的公共利益，行政訴訟的功能就在於審查行政行為是否真正體現公共利益。對於一切損害公共利益的行政行為，都應當被納入行政訴訟的範圍，但是作為行政公訴來講，公訴的範圍仍然要有所限製。
（1）嚴重違法具體行政行為或影響較大的違法具體行政行為。授益行政行為和負擔行政行為都可能具有第三人效力。即可能對行政相對人以外的第三方產生相反的效果。一旦違法行使，必然損害第三方利益。因此，對於違法行政授益行為和行政負擔行為，不管表現作為還是不作為，或是隻對行政相對人有益卻損害國家和社會公共利益就應納入公訴中。
沒有受害人的物事行政違法行為，如風景區開發，一般針對的不是個人的權利義務，而是物的法律狀態，它對物的所有人或利害關係人間接產生影響，因此缺少合格的訴訟主體，無法啟動訴訟，可將此納入公訴中。
（2）行政主體的違法抽象行為。
現行《行政訴訟法》排除了抽象行政行為的司法審查，有必要對此加以改進和完善。由於抽象行政行為是針對非特定的相對人製定具有普遍約束力並可反複適用的規範性文件，其違法時對社會造成的影響和危害較其具體行為更大，受損的是公眾的利益，所以應將抽象行為納入司法審查的範圍。但是，起訴的範圍仍應有所限製，防止濫訴。應當排除行政立法，行政解釋性文件，技術性規範，內部行政規則，行政指導性文件及規範創製行為。
（3）行政公訴的條件：
a。屬於行政公益訴訟受案範圍；
b。檢察機關建議糾正卻拒不采納的；
c。有明確的被告。
3.舉證責任分擔和訴訟費用承擔。
行政訴訟適用的是舉證倒置規則，同樣，行政公益訴訟也適用。根據行政法治原則要求，行政機關必須對其行政行為的合法性進行舉證，行政機關舉證方便且行政公訴有前置通知程序的可以促使行政機關自查、自糾，再者檢察機關調查受體製限製，調查取證難。
關於訴訟費用不用多談，行政公訴必須免繳訴訟費用，是公益製度本質要求的使然。
（三）刑事附帶民事公訴
刑事附帶民事公訴（刑事訴訟法第77條規定由檢察機關提起訴訟）當然屬公益訴訟的部分，建議將其從刑事訴訟中分離出來，納入民事公訴中。理由如下：刑事訴訟中由個人、組織附帶起訴很少，多在刑事訴訟階段調和。未調和的案件，判決後得不到執行。檢察院適用第七十七條起訴的情形也不多，有學者建議將之分離出去，筆者表示讚同。