究其實質來看，治理的實質就是合作。從權力運行方向來看，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、夥伴關係、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理是建立在市場原則、公共利益和共同認識基礎上的合作，是把各種管理主體之間的關係變成合作夥伴關係的合作，其權力向度是多元的、相互的。在治理模式下，“不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家進行再分配，而是根據市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作”（俞可平，2000：6）。各種主體既要維護自己的合法權益，又要學會妥協和讓步。合作主義的最終目的就是“要在思想上和組織上取消國家與社會的界線，因此，也要取消公共生活與私人生活的界線”（羅伯托·曼加貝拉·昂格爾，1994：187），強調政府、市場與社會的有效合作，以彌補政府自上而下的控製與社會自我調節的不足。
（三）合作社會秩序。
社會秩序是指人們在社會活動中必須遵守的行為規則、道德規範、法律規章，表示動態有序平衡的社會狀態。合作關係與合作行為根源於合作性的秩序。人類社會“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序”（亨廷頓，1989：7）。這種合法的公共秩序沒有外在的強製性統治和管理，徹底拋棄了懲罰和威脅的手段，人對人的依附和依賴已消失，是自由的秩序。哈耶克很早就開始論證，現代社會是人類合作秩序不斷擴展的結果。“社會的秩序，在本質上便意味著個人的行動是由成功的預見所指導的，這亦即是說人們不僅可以有效地運用他們的知識，而且還能夠極有信心地預見到他們能從其他人那裏所獲得的合作。”（哈耶克，1997：160）。
哈耶克在其一生思想的精髓《人類合作的擴展秩序》中，用合作的擴展秩序解釋資本主義的演進方式。哈耶克曾長期使用“Spontaneous Order”這個詞，即“自發的秩序”，以此來突出“自發的”和非人為設計的特征，任何人為的整體設計都會最終破壞這一秩序的“創造性”。同時，“自發的秩序”必須是“不斷擴展的”，從家庭內部的分工，擴展到部落之間的分工，再擴展到國際分工，直到全人類都被納入這個合作的秩序內。秩序是“人們在團體、組織、社群和社會活動與交往中所構成的一種有條不紊的結果，狀態和情形的事態”（韋森，2001：119）。
諾斯研究的那些原始部落，雖然有自發的交易，卻無法不斷地擴展到部族以外。要想不斷地擴展合作秩序，“超個人的規則”（如法律）必須受到尊重。道德與文明程度必須相應地提高。自然狀態下的人是不可能適合於擴展秩序的。“有德性的人之所以能夠有德性就是因為他們能由此聯合起來並從中獲利。”因為“社會秩序的根源就在我們的思想深處，我們人類擁有的本能雖然還不足以創造一個完全和諧安寧、道德高尚的社會，但至少會比目前的要好。我們應該充分汲取這些潛在的本能用來構建我們理想的社會製度”（麥特·裏德裏，2004：299：300）。