道德可以是一種理想境界，但製度約束是現實的。著名新製度經濟學的代表性人物諾斯（Douglass Cecil North）明確指出，要實現經濟活動中福利的最大化，必須建立一套約束和規製經濟行為的製度，否則，我們將生存在霍布斯主義叢林中，也就不可能有文明存在。（諾斯，1994：227）在《經濟史中的結構與變遷》一書中，諾斯闡明了製度的功能價值：“製度提供了人類相互影響的框架，它們建立了構成一個社會，或確切地說一種經濟秩序的合作與競爭關係”“製度是一係列被製定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規範，它旨在約束主體福利或效應最大化利益的個人行為。”（諾斯，1994：58）。
製度具體規定人的行為方向和內容。按照諾思的解釋，製度是一整套規則，是人們應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規範，用以約束個人行為。正如羅爾斯所說：“通過社會或國家的基本製度安排的調節，達到全體公民之基本權利和義務的公平正義分配，從而在現代民主政治國家的政治框架內，實現社會普遍的公平正義。”（羅爾斯，1988：323）社會公平正義需要建築在外在的國家法律製度與內在的道德等社會製度相結合的基礎上，使公正性成為合法性的基礎。社會學家也從社會秩序維護的角度看待法律的效用，“一個法律體係是一係列強製性的公開規則。提出這些規則是為了調整理性人的行為並為社會合作提供某些框架。當這些規則是正義的時候，它們就建立了合法期望的基礎。它們構成了人們相互信賴以及當他們的期望沒有實現時就可直接提出反對的基礎。”（羅爾斯，1988：233）。
從製度的發展看，盡管製度是曆史的產物，但任何現實的製度本身是人的主觀創造和建構的結果，人們按照自己的要求不斷變更和調整製度。“不僅製度的結構包含有重要的人格決定，而且即使是最好的製度……它有功用也常常在很大程度上依賴於有關的人。製度好似堡壘，它們得由人來精心設計並操作。”（波普爾，1999：237）相對於製度的剛性而言，道德是柔性的。道德規定人之行為的倫理取向而不規定具體內容，製度安排的頂層設計需要主觀的道德成為客觀的法律製度的基礎。
（二）治理機製。
治理機製是指政府的行為方式，以及通過某些途徑用以調節政府行為的機製。自20世紀90年代中期開始，國際學術界的主流開始摒棄國家與社會之間零和博弈的論調，轉而主張國家與社會可以協同發展、相互增權和互相促進，強調國家與社會之間建設性關係的可能。不管是國家還是市民社會，其治理能力都是有限的。治理的主體除了政府機關和各種機構外，還包括市民社會的參與，各種利益集團、社會網絡以及部門間的協商，這樣有助於克服國家和市民社會各自能力的有限性，並試圖建立國家與市民社會之間的互動網絡。
治理理論產生於新自由主義的政策私有化主張，經過社會民主主義者的改造後，主要關注如何實現政治功能向市民社會的轉移。自由主義傳統中的論者較多地認為國家與社會之間是一種零和博弈關係，要想獲得市民社會的發展，必須削減國家力量，使市民社會擁有內生性的發展力量。“一個社會隻有在脫離了大型組織的中央威權之後，才可能產生自發性社團，而非混亂失序的狀態。”（福山，1998：33）自由主義的批判者則懷疑市民社會的自主性與自生性，他們認為國家和市民社會之間可以實現“正和博弈”。其中，卡羅瑟斯（Tomas Carothers）就認為，“良好的非政府工作，實際上往往會加強而不是削弱國家的能力……沒有什麼比一個虛弱的、毫無生氣的國家對市民社會的發展損害更大了”（卡羅瑟斯，200：35）。羅爾斯也強調：“即使一個組織良好的社會中，為了社會合作的穩定性，政府的強製權力在某種程度上也是必需的。”（羅爾斯，1988：230）。