需要指出的是，中央綜治委關注人口問題，最為重要的出發點是“預防和打擊違法犯罪活動、維護社會治安和管理秩序”，並未將戶籍所捆綁的福利問題提上議事日程。真正重視戶籍問題，還是2002年十六大以後的事，十六大報告指出，“農村富餘勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。……消除不利於城鎮化發展的體製和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。”該報告最大的特點就是將原先“限製為主、流動為輔”的人口管理體製轉變為要“消除不利於城鎮化發展的體製和政策障礙”，要促進勞動力合理流動。而在十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》中指出，“深化戶籍製度改革，完善流動人口管理，引導農村富餘勞動力平穩有序轉移。加快城鎮化進程，在城市有穩定職業和住所的農業人口，可按當地規定在就業地或居住地登記戶籍，並依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務。”
換句話說，直到十六屆三中全會，戶籍製度改革才提到議事日程上來。但可惜的是，這個時候絕大多數的公共服務製度已經初具雛形，而且都是以戶籍為載體。以養老保險為例，1991年6月，國務院發布《關於企業職工養老保險製度改革的決定》，開始嚐試性的社會養老保險結構的改革實踐，初步確定了社會養老保險費用由國家、企業和職工三方共同籌資的框架。1995年3月，國務院發布《關於深化企業職工養老保險製度改革的通知》，具體確定“社會統籌與個人賬戶相結合”的實施方案，確定“統賬結合”是中國城鎮企業職工基本養老保險製度改革的方向。在實際運行中，形成了城鎮職工養老保險製度的多種方案並存的破碎局麵，全國產生了上百種改革方案。1997年7月，國務院頒布《關於建立統一的企業職工基本養老保險製度的決定》，為解決此前養老保險製度多種方案並存的破碎局麵采取了不少措施，社會保險經辦機構實行省級垂直管理也在2000年前完成。
截至2006年末，全國基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險參保人數分別達到1 8766萬人、1 5732萬人、11187萬人、1 0268萬人和6459萬人，有2241萬城市居民和1509萬農民享受最低生活保障，5400萬人參加農村養老保險。2006年，五項社會保險基金總收入8626億元，總支出6472億元，年底累計積累8239億元。盡管如此，這個製度還是以此前的戶籍製度為基礎，一個最為明顯的特征是統籌賬戶無法實現跨地域流動。更為重要的是，此前積累了大量的資金，使得地方和中央的利益盤根錯節，改革舉步維艱：人口流出地政府不願意為外出民工埋單，而人口流入地政府也不願意。
戶籍製度的退出難題
戶籍設立之初，政府是想借此來合理調配勞動力資源。盡管計劃經濟已經破產，由於各種公共服務還都是以戶籍為載體，因此戶籍並未消失，而隨著公共服務越來越多，戶籍甚至還得到了強化。一個可供佐證的例子是，傳統上戶籍隻是在公共服務領域發生作用，但是近年來，它甚至深入到房產和汽車等商品領域：在2010年之前，任何人都不會想象到買房和買車要以當地戶籍為前提要件。
不得不提及的是，在1 980年代初曾有弱化、甚至取消戶籍的打算，一個明顯的舉措就是推行身份證製度。時任公安部部長劉複之於1985年6月8日在第六屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上作關於《中華人民共和國居民身份證條例（草案）》的說明時指出：
使用《戶口簿》、介紹信證明身份，已不能完全適應廣大人民群眾進行正常的社會活動和經濟活動的需要，也不利於有關部門開展工作。為了方便群眾，使公民的合法權益得到更有效的保障，由國家統一頒發具有法律效力的居民身份證很有必要。公民有了這種法定證件，便於隨身攜帶，在辦理需要證明身份的事宜時，隻要出示自己的居民身份證就可以了。不僅方便了人民群眾，有關部門在開展工作時也可以簡化手續，提高效率。
但沒有想到的是，身份證製度推行後，戶口簿並未退出曆史舞台，戶籍更是牢不可破。為什麼身份證不可能取代戶籍？已經有無數人指出過，取消戶籍並不難，難就難在戶籍背後的各種福利——也就是公共服務。當沒有戶籍之後，地方政府靠何種憑證來確認你是我當地的居民？這可能是對目前製度的最大挑戰。要解決戶籍，當務之急是確認一種辨別地方居民的憑證。至少從目前來看，決策者好像沒有找到，於是，戶籍隻能一直持續下去。
但問題在於，當整個社會的人口都已經在流動，而給社會提供公共服務的機製卻未發生變更時，就會發生各種各樣的不匹配。而且隨著時間越發長久，這種不匹配會越發嚴重。截至201 3年底，在13.6億總人口中人戶分離人口為2.89億人，其中流動人口為2.45億人。最為驚人的一個數據是，中國目前有將近6000萬留守兒童，而這個數字相當於整個英國人口。
一方麵，戶籍製度必須改革，因為推遲一年就會影響數千萬人的升學和就業；但是另一方麵，當局又為找不到合適的退出路徑而苦惱，甚至每年還會產生很多新的依賴戶籍的事務——比如說各地競相開始的上牌搖號。問題在哪裏？這是對公共服務的考驗，同時也考驗著決策者該如何權衡既得利益的衝突。