為什麼《戶口登記條例》規定的落戶條件在現實生活中不發揮作用？一個可能的解釋是，1958年的勞動部門錄用員工均是屬於政府計劃範圍之內，但是現代社會中城市裏的工作崗位並不隻是由政府和國有企業提供，同時還有各種類型的企業和組織。於是問題就來了，既然就業已經都是由市場提供不是政府的負擔，為何政府卻對戶籍數量牢牢控製不放鬆？
從經濟到公共服務：鑲嵌在戶籍中的公共服務
盡管設立戶籍製度的初衷主要是著眼於經濟因素，但是一經確立，戶籍的作用就不僅用於調整勞動力流動，同時還被賦予了其他功能。
事實上，早在戶籍建立初期，它也被賦予了其他功能。羅瑞卿在向全國人大常委會彙報的草案說明中還指出，《戶口登記條例》的功能還具有“證明公民的身份，以保護人民群眾在政治生活和社會生活中的合法權利和利益”和“堵塞治安管理中的某些空隙，限製反革命分子和其他壞分子的破壞活動，保衛國家建設和人民生活的安全”的功能。
自此之後，中國一切的經濟生活都圍繞戶籍展開。無論是計劃經濟時代的購買糧布等出具證明，還是像選舉權或被選舉權這樣的政治權利，或者是像今天備受關注的受教育權這樣的基本公共服務，所有這些都是依賴於戶籍。為什麼要依賴於戶籍？路徑依賴是一個重要的原因：既然以前已經有了一整套甄別公民身份的製度，為什麼還要另起爐灶？
也正因如此，今後政府所提供的所有公共服務幾乎都是從戶籍地開始。1986年第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《民法通則》，把公民的“戶籍地”放在一個非常重要的位置。《民法通則》第十五條規定“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所”，而在同一次會議上通過的《義務教育法》，盡管沒有強調戶籍，但是“就近入學”的規定在很大程度上讓人想當然地認為隻有戶籍地政府才承擔責任。
或許正是如此，2006年修改的《義務教育法》還特意在第十二條中強調戶籍地政府的責任，規定“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，同時還明確指出了非戶籍所在地政府的責任：“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”
為什麼《義務教育法》在製定初期壓根就沒有想到“非戶籍所在地”政府的責任？一個很重要的原因是在製定這些法律的時候，在非戶籍地求學可能是一個小概率事件，而並不是像現在成為普遍性的事實。上世紀80年代初期，由於計劃經濟尚未解體，中國並沒有出現大規模的人口流動。因為改革開放初期人口流動的特點主要是：農業人口是流動人口的主力軍，城市人口的流動很少或是極不明顯；流動範圍主要由農村流向周邊城鎮，遠距離和跨省流動極少。
如果對比1990年和2000年兩次人口普查結果，我們發現，在有流動人口的家庭戶中，戶主與配偶均為流動人口的比例從1990年的7.44%上升到2000年的46.06%。這說明，近年來流動人口舉家遷居城市或在城市長期定居的比重越來越大，其中相當一部分人已經成為流入地的“新居民”。人口已經不再頻繁流動，越來越多的農民逐步脫離農業，融入居住地，成為現居住地常住人口。以上海為例，1980年時有1152.0萬常住人口，而戶籍人口是1146.52萬，換句話說隻有不到6萬人口為非戶籍人口。即便是到1 994年，非戶籍人口也隻比戶籍人口多100萬——常住人口為1398萬，而戶籍人口為1298.81萬。
既然非戶籍人口所占的比例偏低，那麼在製定公共政策時不考慮非戶籍人口也就可以理解。更為重要的是，在相當長一段時間內——主要是從改革開放初期到1990年代初，盡管對人口流動的政策逐步放鬆，但由於受“離土不離鄉、進廠不進城”的影響，決策層對於以農民工為主力的非戶籍人口流動並未作出一個全局的規劃，甚至認為這部分群體會回到原有的故鄉。也正是如此，這部分群體的公共服務問題並未提上議事日程。
直到十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，市場經濟成為決策層的選擇之後，流動人口才成為一個受高層關注的議題。1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央社會治安綜合治理委員會關於加強流動人口管理工作的意見》，提出了“因勢利導，宏觀調控，加強管理，興利除弊”的工作方針，明確要求各地區各部門切實掌握人口流動情況，控製流動規模，引導有序流動，發揮人口流動的積極作用，保護流動人口的合法權益，預防和打擊其中的違法犯罪活動，維護社會治安和管理秩序。