戶籍改革困局：新邏輯與舊利益
封麵
作者：傅蔚岡
2014年7月30日，《國務院關於進一步推進戶籍製度改革的意見》（國發[2014]25號）發布。意見一經發布，就成為媒體關注的熱點議題，對其評價也是不盡相同，甚至根本對立。讚成者如公安部副部長黃明認為此次戶籍改革所提到的方案“決心之大、力度之大、涉及麵之廣、措施之實是以往所沒有的”。而反對者則認為該意見並沒有多大的進步，尤其是有關“嚴格控製特大城市人口數量”等的規定，更是與人口流動的方向背道而馳。
由戶籍製度所產生的城鄉二元，其對個人平等的漠視，已經被無數學者所討論過；而戶籍製度導致的無效率：無論是對勞動力市場的分割，還是對交易成本的增加，既被常識所認知，也被研究所證實。很多投行經濟學家甚至認為，如果2014年開始推進深入改革，那麼2014～2020年戶籍改革紅利對GDP增速的拉動作用在平均每年1%左右，戶籍改革紅利對GDP總體的貢獻率將達到5%。在中國這樣一個注重GDP增速——也就是政績合法性的國度，為什麼執政當局會對戶籍這一明顯阻礙經濟增長的要素視而不見？
為此，本文從戶籍製度的產生開始，試圖為其存在找到可能的理由。1980年代早期依賴戶籍是因為路徑依賴，而近幾年來重提戶籍更大的原因可能是因為利益作祟。
創立戶籍，計劃經濟的產物
1954年，《中華人民共和國憲法》頒布了第一部憲法，該法第九十條規定，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”這意味著遷徙自由在憲法層麵獲得了確認。但好景不長，在憲法通過4年後的1958年，公民的居住和遷徙自由就被限製了。
1958年1月9日，全國人大常委會頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，在這個條例中，公民的居住和遷徙受到嚴格的限製。該條例確立了一套嚴格的戶口管理製度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記製度。
為什麼憲法規定了公民的居住和遷徙自由之後還需要《戶口登記條例》設立一整套嚴格的戶口管理製度。為此，我們不妨看看時任公安部部長羅瑞卿在第一屆全國人民代表大會常務委員會上所作的《關於中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》，為什麼要規定“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”？羅的解釋是：
為什麼要這樣辦呢？就當前情況來說，因為近幾年來，農村人口盲目流入城市的現象比較嚴重，而有些機關、企業單位，也沒有認真執行緊縮城市人口的方針，甚至私自招工，隨便寫信向農村索要戶口證明；有些單位對於從農村盲目流入城市沒有戶口的人員，不僅不積極協助政府動員還鄉，反而利用機關、企業的某些便利，讓其長期居住。這樣就更加助長了這種混亂情形的嚴重性，給城市的各方麵建設計劃和正常的生活秩序帶來了許多困難，使得有些城市的交通、住房、供應、就業、上學等等問題，都出現了一定的緊張局麵。同時，由於農村勞動力的大量外流，也影響農業生產建設的開展，對於發展農業生產不利，也就對整個社會主義建設不利。
在絕大多數國家，農民進城務工都會被視為一種理性的經濟決策，即用腳投票選擇更適合自己生存的地區。為什麼這種行為會被當時的政府視為是製造了混亂？為此，不得不提的背景是，1953年開始的生產資料所有製的社會主義改造已經於1956年結束，計劃經濟雛形已經建立，既然“無論工業生產和農業生產都必需按照國家統一的規劃和計劃進行”，那麼“城市和農村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。”在這樣的經濟邏輯下，人口的自由流動當然會被嚴格禁止，於是也就有了一整套嚴格的戶口登記製度。
這一點，羅瑞卿也毫不諱言，他認為擁有了戶籍就可以“準確地及時地掌握全國人口的分布、增減和變動情況，為我國有計劃地進行社會主義建設，編製國民經濟計劃，正確地貫徹統購統銷，統籌安排勞動就業和勞動力調配，以及節製生育等等重要政策措施，提供人口資料。”
但後來的經驗證明，盡管中國各級政府掌握著全世界最為周全的人口數據，但是這樣的體製並不能夠“正確地貫徹統購統銷”，計劃體製並不能夠給人民一個美好的生活。而始自1978年的改革開放更是以廢止計劃經濟為目的，到1993年的十四屆三中全會，更是指出要建立社會主義市場經濟體製。從這個意義而言，戶籍製度的初衷在當下社會已經不複存在。
有意思的是，盡管計劃經濟已經逐漸讓位於市場經濟，但戶籍製度卻作為計劃經濟的～項重要遺產被繼承下來，甚至得到了強化。盡管勞動力流動已經非常普遍，但是戶口遷移卻還是異常困難，甚至違背1958年《戶口登記條例》的規定。根據《戶口登記條例》第十條的規定，公民隻需要“持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明”即可向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。換句話說，公民隻需要獲得勞動錄用合同，即可辦理遷移戶口事宜。但是在現實生活中，很少有人能夠隻憑借勞動部門的錄用證明即可辦理戶口遷移，還需要一係列的條件。
以上海為例，要想獲得上海戶籍必須符合上海市政府規定的種種條件，除了11類引進人才可直接申辦本市常住戶口，其他人員即便擁有勞動錄用合同，還需要滿足一係列條件。而持有上海居住證人員如果要獲得上海的戶籍，根據《持有（上海市居住證>人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知（滬府發[2009]7號）的規定，必須同時符合下列五種條件：“（一）持有《上海市居住證》滿7年；（二）持證期間按規定參加本市城鎮社會保險滿7年；（三）持證期間依法在本市繳納所得稅；（四）在本市被聘任為中級及以上專業技術職務或者具有技師（國家二級以上職業資格證書）以上職業資格，且專業及工種對應；（五）無違反國家及本市計劃生育政策規定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方麵的不良行為記錄。”