法官獨立的政治含義
封麵
作者：王亞新
本輪司法改革的特點
《文化縱橫》：王亞新教授您好！去年中共十八屆三中全會《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）通過之後，“全麵深化改革領導小組”（以下簡稱深改組）迅速成立，以此契機，各個領域的深化改革方案相繼破冰。其中，司法改革成為了深改組濃墨重彩的大手筆。深改組成立之後的幾次會議，均審議並通過了重要的司法改革文件，對若幹重點難點問題確定了政策導向。今年6月15日，《人民日報》還刊發了《中央司改辦負責人就司法體製改革試點工作答記者問》，係統地闡述了深改組司法改革的具體政策和未來方向。根據深改組提出的改革任務，7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四個五年改革綱要（2014～2018）》，針對法院人事管理改革等八個重點領域，發布出台了四十五項改革舉措。同時，最近這一段時間，通過媒體報道，我們還知道國內某些城市的法院係統都已經相繼發布了貫徹司法改革方針的具體方案政策，引發了法院係統內部的普遍關注和大量討論。請您先簡要評述一下司法改革曆史狀況，簡單說明這一輪司法改革的相關背景。
王亞新：這一輪司法改革確實引人注目。首先是規格高，由最高決策層直接提出來，切入一些微觀層麵的具體問題；改革的主要內容又讓人聯想起以前大家都比較熟悉的詞語，如司法的“去地方化”、“去行政化”和“司法職業化”，等等。雖然本輪改革的相關宣傳沒有使用這些詞語，但改革的指向已經顯得很明確。以前的司法改革主要還是法院或檢察院係統自身在推動，至多有政法委的領導和參與。回顧過去，當年一波接一波、一輪又一輪的各種司法改革，早已讓人產生“改革疲勞”之感。有些改革不了了之，另一些甚至被譏為“開倒車”。不過這二十多年來，也有一些司法改革的舉措產生了重要的效應，其長遠的影響，包括對於這一輪司法改革的意義，今後還會顯現出來。比如說，民事訴訟強化舉證責任及審判方式的改革，就起到在國家與社會、政府與市場之間重新配置司法資源，以及改變當事人行為預期和交易方式等重要作用；刑事領域確立對非法取得的證據予以排除的規則，促進由“罪疑從輕”向“罪疑從無”的觀念轉變也是意義很重大的改革。
《文化縱橫》：如您所言，本輪司法改革有兩個異於尋常的特點：一是司法改革的動力直接來自最高層，以頂層設計的形式直接規劃和確定司法改革的政策與製度，層級高，全局性強；二是改革的切入點比較微觀，直接從法官、檢察官等微觀主體入手，具體從法官、檢察官的職業保障、分序列管理、選任程序、審判辦案責任以及其他工作人員的管理問題上展開。這第二個特點，非常微觀而具體，您曾長期在基層法院進行田野調查，比較了解情況，在您看來，本輪司法改革為什麼會從法院係統內的微觀行為主體入手呢？
王亞新：我認為，將法官、檢察官們的管理製度作為改革杠杆，是為了實現“確保依法獨立公正”行使審判權。除了你剛才提到的具體製度改革內容，我覺得，還需要特別注意到本輪司法改革尤其強調了法官承擔審判責任這一內容。在我看來，本輪司法改革意味著權力、資源和責任的重新分配，而且再分配的重點直接放到了法官等微觀的主體層麵。
審判權的行使主體，可以區分為法院和法官兩個層麵。用“司法獨立”和“審判獨立”這兩個學理上的術語來表述的話，“司法獨立”並不一定等同於“審判獨立”，而“審判獨立”在邏輯上則一定歸結到“司法獨立”。因為，“司法獨立”，隻是法院不受行政機關等外部幹預，一個個單獨的法院視為行使審判權的整體；而“審判獨立”，指法官個人獨立行使審判權，法官辦理個案不受法院內部各個層級的幹預，理所當然地也不受來自外部的幹預。在中國語境下，“司法獨立”與“審判獨立”的區別有著十分重大的意義，兩者的關係也應視為本輪司法改革的中心議題之一。
法院內部的深層結構
《文化縱橫》：您認為“司法獨立”與“審判獨立”具有不同的意涵，本輪司法改革選擇以法官、檢察官等主體管理為改革杠杆，也與這兩個“獨立”有著密切關係。那麼，您能否具體地闡釋一下“司法獨立”與“審判獨立”的關係，並描述與此相關的法院現狀？
王亞新：從我國現行憲法的文本解釋來看，目前我國實行的是以法院作為一個整體係統的“司法獨立”，而非法官個人審判的獨立。一方麵，法院獨立於行政機關，其審判業務不受行政機關的幹預。另一方麵，法院必須接受立法機關人大和黨的領導，但這種領導主要為路線方針的指引和人事安排等，人大和黨委也不應幹預法院對具體案件的審判。從應然的角度講，法院審判不受任何外部力量幹預，就是“司法獨立”的含義。不過，這個意義上的司法獨立，目前的實現狀況遠未到達，而這一點又與法院內部牽涉審判業務的結構及機製密切相關。從這一視角，可以把法院係統自身的現狀抽象歸納如下：第一，每個法院各自構成一種緊密型的科層製組織，並且行政化、指標化地管理審判業務；第二，與此相應，案件審判往往通過某種集體決策機製而進行，並且，審判責任經常是模糊的，由多種主體分擔，擴散於整個法院組織之中。這顯然不是“審判獨立”的理想狀態。我個人認為，《決定》中的有關提法，“讓審理者裁判、由裁判者負責”，就是要改變這種現狀，明確要求法官個人獨立審判並獨立地承擔責任。在我看來，如果這一方向能夠堅持下去，“審判獨立”就會逐步落實，並由此牽動“司法獨立”。
至於為什麼法院係統會形成上述現狀，我個人有如下理解。
與許多國家的法院屬於“鬆散型組織”相比，我國法院可謂內部結合非常緊密的一種組織形式，可以稱其為行政化的科層製。關於這種組織形式的曆史形成，可以從兩個不同的層麵去理解把握。
在政治層麵上，它是由近現代中國革命中的“政法傳統”所決定。法院和其他組織一樣以革命的意識形態為中心而組成、運轉，屬於一種服從“大局”或不同時期可變的“中心任務”且隻具有“有限分工”性質的機構。法院組織的凝聚力依賴於意識形態，其運行和功能都必須服務於革命政黨當麵的戰略目標，而法律專業的知識技能至多隻是發揮工具性的作用。與此相應，我國法院的審判業務曾長期與“有關權利的判斷”這種司法性質保持距離，刑事審判強調服務於階級鬥爭和打擊敵人，民事審判則始終注重以調解方式處理解決糾紛。在這樣的條件下，法院組織的結構及運行原理與企業、學校、醫院或研究機構等任何其他有較明顯專業性的組織一樣，都出現了向黨政機關“看齊”的傾向。從某種程度上講，現實總是曆史的延續，上述理解就構成了對法院組織科層製、行政化現象的一種“路徑依賴”式的解讀。
在管理層麵上，法院作為“緊密型組織”，實際上是一個個以院長為首掌控人財物等資源的調配、集司法行政管理和審判業務管理為一體並按照科層製原理運行的管理單元。在現實環境之下，這樣的組織結構可能更易於控製司法的“產品質效”。或許，這就是多年以來，我國法院組織維持乃至強化科層製、行政化的一個重要內因。改革開放以前，法院內設機構主要為刑事和民事兩個審判庭，機構數和層級都很簡約，管理也非常粗放。近三十年來，法院除加上經濟審判庭（後稱為商事並改成民庭的一部分）和行政審判庭外，還逐漸增加了立案庭、審監庭、執行局以及技術處、行裝處、辦公室、研究室、政治部等眾多的內設機構。在功能上，尤其是圍繞民事審判，從案件的受理、分流、送達、保全、審判到執行，還有審限的管理以及案件質量的檢查和廉政監督，再加上支撐審判的各種司法行政事務，都分別由不同機構承擔。這些機構的業務與法庭的審理和裁判構成了某種類似於分段分工合作生產“司法產品”的流水作業線，而院長則是保證這套作業流水線正常運轉的主管。以這種法院內部的權力、資源都按行政層級分配的機製為基礎，改革開放以來，從“多收案、多辦案”到“民事、經濟審判方式改革”，各地的一個個法院（更直白說是一個個法院院長）圍繞辦理案件的數量質量、審判的效率效果，以及層出不窮的改革方案等眾多主題而展開“政績競爭”。這種競爭過程及機製，既推進了程序製度的變遷演化，為三十多年來我國經濟的高速增長及社會發展提供了有力的支撐，也帶來複雜的問題。而法院組織的科層製或行政化，正是院長等領導能夠動員各種資源集結法院力量參與競爭的條件之一。
與法院組織的科層製互為表裏的是，法官個人對案件的審理及結果並不負責，而是形成了一種可稱為“責任擴散”的問責機製。一些案件（其比例依不同地域不同時期可能有很大差異）從立案、審理、裁判、執行等各個程序階段，可能分別或全部采取程度不一的“集體決策”。這種案件決策性質由製度化的常規操作和非製度化的靈活方式所規定。以民事案件為例，立案環節是否受理的決定往往由副庭長或庭長審核，必要時報主管副院長審批；在審理和裁判階段，承辦法官是第一責任人，但視具體情形其可能隨時與副庭長、庭長商量辦案中遇到的問題，有時會報告主管副院長乃至院長本人，當然帶有某種難題的此類案件多半將提交審判委員會討論。在很多法院的各個審判庭，還有定期召開並由庭長或副庭長主持的“庭務會”，所有成員都可參與討論某位法官就自己正在辦理的案件而提出的程序和實體問題。在一些法院（或者大部分法院也說不定），承辦法官起草的判決書都必須經過庭長核準簽發，必要時這種“把關”還可能涉及包括上級法院在內的更高層級。經過這一係列“或濃或淡”的集體決策，這些案件的裁判已很難說得上隻是承辦法官或合議庭的“單獨產品”，責任也隨之變得很模糊。不難看出，這種案件處理的決策和責任雙重彌散於法院內部層級之中的機製，既是行政化管理控製在審判業務上的體現，也是緊密型組織執行審判職能時的表現。