製度不僅包括正式製度也包括非正式製度，政府組織內製度變遷主要強調了其正式製度的方麵，比如規則、組織結構等，這些方麵的變遷牽扯到的利益問題往往使得改革難以被接受。這些非正式製度既包括政府部門之間的溝通習慣、協作方式，也包括官員的權力思想、官本位等等。
諾斯認為在製度變遷過程中，意識形態作用非常重要。意識形態還能在很大程度上節約已經供給的新製度的實施成本（包括維持製度運行的信息成本以及保證製度有效實施的服從成本。一方麵，意識形態本身作為節約信息費用的工具，能大大降低相關製度運行的信息費用（包括搜尋、傳遞、篩選和反饋信息的費用）；另一方麵意識形態可以部分或全部地替代規範性規則和服從程序，因而它可以起到降低服從成本的作用（諾斯，1994：229）。因此，政治家對可以引起更多認同的意識形態進行的投資越多，其維持現有的製度安排或製度結構所支付的服從成本也就越小。因此，政治家應尋求除經濟補償或者強製命令以外成本更低的方法，可以通過思想意識的教育彌補強製性或誘致性製度變遷的不足，逐步改變外部經濟組織與內部官僚機構的偏好集或收益函數的參數，使之能夠較為主動的推動或配合政府改革的進程。在政府外部的企業家中，意識形態的改變將改變其搭便車的動機，而在位官員的個人利己偏好及收益成本中對利益的認識都可以通過意識形態的改變。
在我國，具體而言，一方麵，可以進行製度比較的宣傳教育。通過對比我國與國外在某些製度領域中的差異，以及這種差異導致的國力落後情況，增強官員的民族責任意識，意識到製度的決定性作用。還可通過公共部門的低效率與私人部門的高效率之間對比，增強危機意識、開放意識。另一方麵，強調“立黨為公、執政為民”。逐步形成官員的公共利益思想，弱化“官本位”思想。非正式製度的變遷能以一種成本較低的方式推動正式製度變遷。然而，也要意識到非正式製度變遷與正式製度變遷之間可能存在的較強的相關性。因此，改變不是一朝一夕，一蹴而就的，需要一個較長的曆史時期，但是卻是較為徹底與根本的辦法。