我國的鄉鎮基層政府機構龐大、人員臃腫一直是一個飽受詬病的問題。據統計，目前鎮政府內所設站所有15個，被人們統稱為“七站八所”。 它們包括：農業技術推廣站、林業站、果樹站、水利站、漁技站（在沿海鄉鎮設立）、農業機械管理站、經管站、財政所、司法所、計劃生育服務站、文化站、廣播站、殘聯、農村養老保險管理所、科委。另外，上級政府有關部門在鄉鎮派出的工作機構，還有16個，即派出所、法庭、土地所、工商所、稅務所、糧管所、食品站、公路站、交通管理站、農電站、供銷社、物資站、農村信用合作社、郵政局、蠶繭站、畜牧獸醫站。這也就是說，對於一個最基層的鄉鎮政府而言，除了沒有外交與國防，它基本上與中央政府的機構設置完全一致。造成由中央到地方政府機構設置“一般粗 ”的根源是在職能配置上存在著自上而下的“一般粗”現象。因此，在政府職能轉變問題上，還需要分析存在著不同層級政府的不同職能定位問題。不同層級的政府，由於在國家行政體製中所處的地位和性質不同，承擔的任務不同，事權和功能應當是有區別的。（1）從宏觀調控方麵來看，中央政府在管理上具有宏觀性、整體性和間接性的特點，是宏觀調控職能的主要承擔者；地方政府也以其所處層級不同而具有不同的職能，省級政府和市級政府有一定的宏觀調控職能，而縣級政府和鄉級政府則基本上不承擔宏觀調控職能。（2）從投資方麵來看，地方政府應當從一般競爭性投資領域退出，其有限的投資應集中於公共工程、公益性的基礎設施以及在當地帶有準公共產品性質的項目，如自來水廠建設等；中央政府可以有限地參與一些具有戰略性、全局性、長遠性重大項目的投資，如寶鋼、三峽工程和青藏鐵路等。（3）從資源配置方麵來看，應以地方政府為主，除石油、天然氣、黃金等戰略性資源應由中央政府統籌配置外，土地、一般性礦產資源等均應由地方政府配置。（4）從公共服務方麵來看，包括基礎教育、公共衛生、文化體育、基礎科研、環境保護、公共基礎設施建設、公共信息服務等方麵，主要職能應交給地方政府承擔。應當充分發揮地方政府尤其是基層政府的作用，基層政府與人民群眾的日常生活關係最為直接、最為密切，最了解當地人民群眾的各種不同需求的優點和長處，從而提高公共產品和公共服務的供給效率與供給質量。（5）從收入分配調節方麵來看，職能主要應由中央政府履行。在社會保障方麵，社會救濟的職能應由中央政府負責，而社會保險、社會福利的職能應由地方政府負責劉文海：《轉變政府職能的十大攻堅任務》，《中國黨政幹部論壇》2008年第7期。 。總之，職能不同，權力行使方式不同，因而不同層級政府的機構設置也不必強求一致，而是應該根據職能要求來設置。
三、政府體製改革與依法行政問題
促進政府行為的規範化、依法行政是現階段我國政府體製改革的重要目標之一，同時，政府體製改革也應當在法律允許的框架內實施。因此，如何在法的秩序下實現政府體製改革，如何在政府體製改革中建立法的秩序、維持法的秩序、促進法的秩序是一個重要的現實課題。一方麵，政府體製改革需要法的秩序，法的秩序是實施政府體製改革的基本製度前提和基礎，法的秩序有利於促進政府體製改革的進程，法的秩序有利於克服政府體製改革過程中因製度變遷而造成的震蕩。另一方麵，政府體製改革有利於促進法的秩序，政府體製改革涉及行政係統中各方權利與義務關係的調整和行政過程中利益關係的重構，因此必將在一定程度上促進法的秩序的更新，使其進一步適應社會發展的需求。所以，在政府體製改革過程中，需要將改革與秩序結合起來考慮。政府體製改革與依法行政之間存在著密切的關係。政府體製改革必須依法進行，否則政府體製改革就無法取得應有的成果，甚至現有的改革成果也無法得到有效的保障。政府體製改革包含內容和形式兩個方麵，是結構和功能的統一體，但無論是政府職能轉變還是政府機構改革，都應該依法進行。值得注意的是，這裏的法既指實體法，也指程序法。政府機構改革和政府職能轉變是一種變動的過程，是對環境所作的適應性調整，對於現存的法律而言，這種變動要求在當時還隻是一種應然狀態，在法律中不可能有關於機構改革和職能轉變內容的詳細規定，盡管如此，政府機構改革和職能轉變也必須遵循一定的法律程序。此外，政府體製改革實質上是政府權力運行機製的重塑，是政府權力運行方式、範圍、手段的調整。它必須依法進行：政府權力的來源必須合法，沒有法律來源的權力不得設置也不得行使；政府權力的運行必須依照法律規定的程序進行；政府權力的運行如果違反法律的規定則必須承擔一定的責任。
依法行政，首先必須加強行政法製建設，這是推進政府體製改革的基礎和前提，是鞏固和推廣政府體製改革成果的根本保證。其次，要逐步促進政府政策向法律的過渡，擴大社會規範的普適性、公平性。“中國社會主義法製事實上存在著政策和法律兩種社會規範形式，即‘二元法製’。‘二元法製’的功能在於彌補政策法律基礎上的‘一元法製’的不足，並逐步向法製基礎的‘一元法製’過渡。但在目前的過渡時期，兩法之間的權威衝突加劇，規範效力扭曲，行政體製改革的法製環境阻力加大。”胡偉、王世雄：《構建麵向現代化的政府權力——中國行政體製改革理論研究》，《政治學研究》1999年第3期。 因此，要擴大社會規範的普適性、公平性，為政府體製改革構建一個良好的法製環境，必須逐步促進政府政策向法律的過渡；最後，依法行政的貫徹實施，要求政府必須嚴格依照法律規定，行使政府權力，建立執法責任製。政府體製改革的過程，也是一個依法行使政府權力的過程，必須嚴格依照法律規定的程序執行，並對違反法律規定的行政行為追究相關人員應負的責任。
國務院發布的《全麵推進依法行政實施綱要》明確提出了全麵推進依法行政的基本目標，即“要經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。同時，《全麵推進依法行政實施綱要》在政府職能轉變與行政管理體製改革、製度建設、法律實施、科學民主決策和政府信息公開、社會矛盾解決機製、行政監督、行政機關工作人員依法行政的觀念和能力等七個方麵提出了具體目標、任務和措施。《綱要》不僅是推進依法行政進程，建設法治政府的綱領性文件，同時也是各級行政機關必須遵循的具有法律效力的一部類似於“母法”性質的行政法規。2004年，全國各級法院共受理一審行政案件91萬餘件；行政案件的類型拓展到50多種，幾乎覆蓋所有行政管理領域；在已審結的一審行政案件中，原告勝訴率為30%左右。所有這些，對於保障公民、法人和其他組織的合法權利，規範行政行為，監督行政機關依法行使職權都起到了重要作用，並標誌著我國依法行政開始進入重視保護公民權利和監督行政權力的新階段。現在，《綱要》的發布，充分表明了中央堅持執政為民、全麵推進依法行政、建設法治政府的堅定決心，有利於理順政企、政事、政社關係，促進行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體製的形成，有利於解決製度建設中存在的種種問題，從根本上提高製度的實施效果，促進行政行為合法公正、高效便民，有利於督促政府全麵履行責任，確保行政權力真正用於為人民謀利益。我們相信，它的全麵實施，必將為依法行政、建設法治政府，進一步推進我國政治文明建設，發揮巨大作用。劉武俊：《讓依法行政成為政府工作的“關鍵詞”》，《文彙報》2002年4月22日。 按照《全麵推進依法行政實施綱要》，建設法治政府的根本要求是行政主體要依法行政，也就是說，行政主體必須依法行使行政權力、管理公共事務、承擔公共責任李軍鵬：《建立和完善社會主義公共行政體製》，國家行政學院出版社2008年版，第238頁。筆者認為，在政府體製改革、政府權力運行機製重塑過程中，規範政府行為、全麵推進依法行政應當從如下幾個方麵著手：