第三節 進一步完善當代中國政府
體製改革的理性思考政府體製改革是中國民主政治建設的重要話題。事實上，政府體製改革也是一個漸進的不斷發展的過程，因為政府體製作為上層建築的重要組成部分是由經濟基礎決定的，也必須隨著經濟基礎的發展而完善。鄧小平在談到政治體製改革的評價標準時指出：“評價一個國家的政治體製、政治結構和政策是否正確，關鍵看三條：第一看國家的政局是否穩定；第二看是否增進人民團結，改善人民的生活；第三看生產力能否得到持續發展。”《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第213頁。 政府體製改革是政治體製改革的重要組成部分，因此，政府體製改革也需要按照上述三條標準，積極穩妥地向前推進。中國政府體製改革的總目標是建立與社會主義市場體製相適應的，與社會主義民主政治相配套，具有中國特色的社會主義政府體製。要達到這一總目標，卻並不是一件很容易的事情，綜觀新中國成立幾十年以來，尤其是改革開放以來，政府體製改革已經進行了多次，雖然也取得了很大的成就，但從總體上說，仍屬於階段性和過渡性的成果，與政府體製改革要達到的總體目標還有較大的差距。政府體製改革的價值追求與現實情況需要我們對轉型期間的政府體製改革作一番理性的思考。
一、政府體製改革與“黨政分開”原則
政府體製，也叫行政體製，是特定政治製度基礎上的政府職能、組織機構、人員編製，以及行政運行程序和規則等行政製度的總和。政府體製的整體設計和安排是關係到國家行政管理能力和行政管理水平高低的根本所在。政府體製一經確立，就具有一定的獨立性，按照自身的規律和性質起作用，是相對封閉的。中國共產黨是我國的領導核心，堅持黨的領導是堅持四項基本原則的內容之一，是任何時候都不能背離的。黨的領導與行政體製無法絕對分開，黨的工作與政府工作在很多方麵必然是相互交織在一起的，這就使得我們的行政體製變得相對開放，呈現出一種非封閉的狀態，有著非封閉性的特征。何建中：《深化行政體製改革需要注重研究的幾個問題》，《國家行政學院學報》2002專刊。
我國政府體製的非封閉性是由我國的具體國情決定的，是我國基本政治製度在政府體製上的體現。客觀把握好這個問題有利於處理黨政職責關係，有利於構建協調的黨政運行機製，有利於改進和完善政府體製。然而，長期以來，我們對政府體製的非封閉性問題認識不足，隻注意到政府係統的封閉性，從而在政府體製改革過程中片麵追求政府體製的封閉性，導致了黨政機關職責上的重疊、機構設置的趨同、管理上的交叉以及程序上的阻滯，這一問題在近幾次的行政體製和機構改革中，特別是在省以下各級政府中明顯存在。而且越往下問題越突出。這實際上背離了“黨政分開”的原則。“黨政分開”並不是主張黨和政府的職責截然分開。黨政職責截然分開在理論上難以立足，在實踐中也是不可能的。“‘黨’和‘政’之間，應當是宜分則分，宜合則合，而不能籠統地講‘黨政分開’。” 朱光磊，周振超：《“黨政關係規範化”與黨的執政能力建設》，《中國黨政幹部論壇》2005年第1期。
一方麵，不能把黨的職責與政府的職責完全混在一起，以黨代政，黨政不分。黨和政需要相對分開，是由於黨和政的性質不同、職能不同、工作方式也不同。首先，從二者的性質來看，黨是無產階級先進分子自願組織起來的政治組織，而政府機關則是運用公共權力向社會實施管理的機構。其次，從二者的職能來看，黨的職能主要是製定黨和國家的大政方針，決定重要幹部的人選，進行總的領導，政府則是通過法定程序負責組織實施國家意誌，進行市場監管、經濟調節、公共服務和社會管理。最後，從二者的工作方式來看：黨的決定和紀律隻對黨內有約束力，黨組織隻能號召、吸引並用黨員的模範行動來影響群眾；政府則不同，它主要是通過行政手段，用強製的力量實施管理。另一方麵，政府行政管理不能脫離黨的政治、組織和思想領導。我國是人民民主專政的社會主義國家，黨和政府的根本宗旨都是全心全意為人民服務，它們的根本職責是一致的。在實踐上，黨也要通過政府把自己的政治意誌最終落實下去。黨保證自己的意誌被政府貫徹的方法是對政府實行政治、組織和思想領導。因此，鄧小平同誌指出：“黨的領導是不能動搖的，但黨要善於領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。” 《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177頁。 因此，要努力構建一種“分合有度”的新型黨政關係，“無論是分還是合都要適度到恰到好處，無論是分還是合都應該有法度”。 張君良：《構建分合有度的黨政關係》，《科學社會主義》2006年第4期。
在政府體製改革中，注意到我國政府體製非封閉性的客觀性、必然性，一方麵要求我們遵循政府體製職能相對獨立、運行相對封閉的客觀規律，實行“黨政分開”。黨政分開，也應該體現在機構設置上，例如，“黨委不要設經濟管理部門，那些部門的工作應該由政府去管”；《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177頁。 另一方麵，要建立協調的黨政運行機製，不斷探索黨政協調的新方式，保證黨對政府的絕對政治領導。在實踐中，我們可以探索黨政合署辦公或其他形式的黨政協調模式。當前在政府體製改革過程中，為進一步落實“黨政分開”應當采取的總體方案是：“改革和完善黨的領導方式和執政方式，按照黨總攬全局協調各方的原則，規範黨委和人大、政府、政協以及人民團體的關係，規範黨政結構設置，切實解決分工重疊，撤並黨委和政府職能相同或相近的工作部門。” 李軍鵬：《建立和完善社會主義公共行政體製》，國家行政學院出版社2008年版，第80～81頁。
現行的行政體製越往下越相對開放，因此，有必要在市、縣、鄉這些層級上作重點試驗。在領導機製方麵，可以借鑒推廣廣東省順德市“一個決策中心”的模式。何建中：《順德市行政模式改革簡評》，《中國黨政幹部論壇》2002年11期。即把市委常委會作為全市工作的決策中心，人大常委會主任、市長、政協主席、紀委書記均為市委常委，使市委常委會成為名副其實的“幾套班子”的聯席會議，市級領導的分工，不刻意強調對同一件工作，既有黨委領導主管，又有政府領導分管，避免重複交叉，做到“隻有一個人管幾件事，沒有幾個人管一件事”。黨的十六大關於改革和完善黨的領導方式和執政方式的精神，更為我們應對這一問題提供了新的視野和新的思路。可以考慮在市、縣、鄉，尤其是在中、小城市和縣、鄉推進領導體製的改革。在工作職責方麵，轉移給社會、企業和市場的職能，政府機構不再承擔，黨的部門也應當作相應的職責調整，與政府部門一起共同做好政府職能轉變這篇大文章。在組織機構方麵，對一些黨委與政府職責相近、任務相同的機構，如紀檢與監察、組織與人事、統戰與僑務等，不搞機構分設，能合並的盡可能合並，不能合並的實行“一套人馬，兩套牌子”或合署辦公的組織形式。
提出和研究行政體製非封閉性這個問題的意義在於，有助於我們從行政體製角度來積極地處理黨政職責關係，從更為實際的基礎上來建立黨政機構的協調運行機製，解決行政體製目前存在的問題，推進政府體製和機構改革的不斷深入。何建中：《深入行政體製改革需要注意研究的幾個問題》，《國家行政學院學報》2002專刊。
二、政府體製改革與政府、市場、社會三者關係問題
“完善體製機製還需要付出艱苦努力。改革開放30年來，我們已經基本建立起社會主義市場經濟體製，但影響和製約科學發展的體製機製問題仍比較突出。按照科學發展觀的要求完善體製機製，還需要付出艱苦努力。特別是在處理政府、市場、社會三者關係及其體製機製設計上，……我們仍需要改革攻堅，‘啃硬骨頭’。” 吳珺、何民捷：《在解放思想中統一思想》，《人民日報》2008年5月16日。正確處理政府、市場、社會三者之間的關係問題實質上是轉變政府職能從而適應社會需要、促進市場經濟發展的問題。政府職能轉變是政府體製改革的實質內容。轉變政府職能是社會主義市場經濟和民主政治發展的內在要求，是伴隨我國經濟體製改革和政治體製改革而逐步提出和實施的。吳敬璉認為，“中國在世紀之交建立起來的市場經濟體係，帶有濃厚的政府強力幹預微觀經濟活動的重商主義的色彩”，正是政府在市場經濟中角色不清、職能界定模糊從而造成了如權力尋租、內部經濟失衡等一係列不良後果。吳敬璉、馬國川：《從“吳市場”到“吳法治”》，《讀書》2008年第10期。 盡管前幾次政府機構改革也有涉及政府職能轉變的，並且取得了不少的成果，但當前我國政府職能與社會主義市場經濟和民主政治發展的要求還存在許多不相適應的地方，加之我國又麵臨加入WTO，麵臨經濟全球化更大衝擊的新形勢，政府職能的進一步轉變就顯得很迫切。當前，我國政府職能轉變存在的主要問題是：對政府在市場經濟中的作用認識不到位，一些地方政府仍然充當了市場主體的角色；政府經濟調節和市場監管職能不完善，宏觀調控體係不健全；公共服務和社會管理職能較弱；政府組織結構有待於進一步優化，職能配置存在上下“一般粗”的現象，政府部門存在職能交叉、政出多門的問題。唐鐵漢：《我國政府職能轉變的成效、特點和方向》，《國家行政學院學報》2007年第2期。
應該指出，政府職能轉變並不是政府職能的消失，而是職能在政府、市場（企業）與社會之間的轉移。鄧小平就曾指出：“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事隻要有一定的規章，放在下麵、放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中製自行處理，本來可以辦得很好，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。”《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第328頁。 合理確定政府、市場與社會的職能關係，存在著一個如何厘清三者之間的職能範圍與權力邊界的問題。怎樣處理政府與市場和社會的職能關係，存在一個“例外”原則，即政府應該是以彌補市場、社會的功能不足為自身的職能定位，凡是市場、社會能有效處理好的問題，都應該交由市場、社會自身去處理。在確定市場、社會有效的標準上，一般以效率與機會公平來判定市場的有效性，以效率和內容公平來判定社會的有效性，這裏的社會指的是社會的組織，以社會中介組織為代表。一般說來，政府的職能以宏觀調控、社會管理、公共服務為主。因此，在政府職能轉變過程中，要準確定位，科學配置職能，切實做到“四個分開”。“推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，是轉變政府職能的核心問題，因為隻有做到‘四個分開’才能充分發揮市場在資源配置中的基礎作用。” 唐鐵漢：《我國政府職能轉變的成效、特點和方向》，《國家行政學院學報》2007年第2期。 各級政府應當牢固樹立責任政府、有限政府的價值觀念，不應當代替市場主體和包辦企業行為。政府不應該管自己不該管而又管不好的事務，而應該管自己應該管且管得好的事務。凡是應該由市場管的事情，要讓市場去解決；凡是應當由社會管的事，要充分發揮社會組織的作用，同時要擔負起對社會中介組織的成長和發育的培育責任。為了在製度上規範政府的角色，各級政府還應當深化行政審批製度改革，認真貫徹行政許可法，進一步規範政府權力，重塑政府權力的運行機製，按照責權統一原則，合理劃分職責範圍，明晰和規範部門之間、崗位之間、上下級之間的權責。