改革的理論思考政府體製，也稱為行政體製，是指“政府（行政機關）的機構設置和運行機製”。胡偉、王世雄：《構建麵向現代化的政府權力——中國行政體製改革理論研究》，《政治學研究》1999年第3期。 一方麵，一個國家的政府體製屬於上層建築範疇，由經濟基礎決定，隨著經濟基礎的變化和經濟體製的變革而演進；另一方麵，政府體製與政治體製盡管兩者同屬上層建築範疇，但是政府體製從屬於政治體製。因為政治是國家意誌的表現，行政是國家意誌的執行，國家意誌的表現先於國家意誌的執行並限定了國家意誌執行的性質、內容、範圍等。恩格斯指出：“一切政府，甚至最專製的政府，歸根到底不過是本國狀況的經濟必然性的執行者。它們可以通過各種方式——好的、壞的或不好不壞的——來執行這一任務；它們可以加速和延緩經濟發展及政治發展及其政治和法律的結果，可是最終它們還是要遵循這種發展。”《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第715頁。 隨著社會轉型時期經濟體製改革的深入發展和政治體製改革的實際啟動，政府體製改革就成為兩者的共同要求，處於中國體製改革整個邏輯發展過程的結合部位。在當代中國社會轉型時期，重塑政府權力運行機製與深化政府體製改革是一個問題的不可分割的不同方麵。“行政體製說到底是政府係統內進行職能劃分、機構設置的權力機製，行政權力機製的重構是行政體製改革的內在目標，也是行政體製改革的實質性內容，包括行政體係內部縱、橫向的權力機製調整和行政體係與外部環境之間權力機製的理順。”胡偉、王世雄：《構建麵向現代化的政府權力——中國行政體製改革理論研究》，《政治學研究》1999年第3期。 重塑政府權力運行機製，對於深化政府體製改革，有著極為重大的影響。
第一節政府權力運行機製重塑是深化政府體製改革的基本內容
改革的理論思考政府體製作為一個係統是結構和功能的有機統一，政府體製改革也就包括了結構的調整和功能的優化兩方麵。“在結構——功能的關係上，結構是基礎，特定的結構必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結構”。胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第296頁。 對政府體製改革而言，結構的調整主要涉及政府機構改革，而功能的優化則主要涉及政府職能轉變。“政府機構改革的實質是行政權力主體的合理分化，增減和重組，……政府職能轉變的實質是行政權力作用的空間、領域和形式的合理變化。”胡偉、王世雄：《構建麵向現代化的政府權力——中國行政體製改革理論研究》，《政治學研究》1999年第3期。 由此，我們可以得出，政府體製改革的實質是政府權力運行機製的改革；重塑政府權力運行機製是深化政府體製改革的基本內容，是政府機構改革和職能轉變的主要任務。
一、重塑政府權力運行機製與政府職能轉變密不可分
政府職能是指政府在社會中所承擔的職責和功能，因此，社會的發展要求決定著政府職能轉變的方向。當代市場經濟條件下，政府的職能一般可以分為政治職能與經濟社會事務管理職能。政治職能主要是指政治統治與政治民主職能，經濟社會事務管理職能則是指政府對於社會公共事務的指導、管理、服務等，具體包括經濟調節職能、市場監管職能、社會管理職能、公共服務職能等方麵。具體說來，政府職能轉變就是政府在功能上的優化，其實質是政府與市場（企業）、政府與社會權力邊界的厘清，因為政府職能轉變說到底是如何調整政府與外界環境之間的關係的問題，它是通過政府權力運行範圍、運行目標、運行方法的重塑而體現出來的。政府權力運行機製的重塑，通過權力在中央政府與地方政府之間及同級政府不同職能部門之間的合理、科學配置從而確定了政府係統內的職能專門化、合理化、規範化；通過權力在政府、市場、社會諸領域的理性厘定從而範定了政府係統與其他係統的職能分殊。而政府職能的範定和進一步轉變也必將使政府的職責權限更加明確，權力邊界更加清晰，權力運行更加規範，從而有利於推動政府權力運行機製的重塑進程。不通過政府權力運行機製的重塑，政府職能轉變就無法真正完成；而不通過職能轉變，政府權力運行機製的重塑就缺乏真正的依據，這就說明重塑政府權力運行機製與政府職能轉變是密切聯係在一起的，有著某種程度的同構性，它們都是政府體製改革的基本內容。因此，可以說，政府職能轉變與政府權力運行機製的重塑是相互影響、相互製約、相互促進的，政府職能轉變是重塑政府權力運行機製的基本依據，政府權力運行機製重塑是政府職能轉變的重要途徑：
（1）政府職能轉變是重塑政府權力運行機製的基本依據。政府職能是政府權力的存在依據和服務對象，政府職能的發展變化又必然要求和推動政府權力運行機製的發展變化。政府權力的具體任務、運作程序、分配製度以及結構、功能等等方麵都是由政府機構的職能來決定的。政府職能的邊界範圍，決定了政府權力的邊界範圍。政府職能的實現途徑，決定了政府權力的運作方式。總之，沒有科學、合理的政府職能界定，就不可能有科學、合理的政府權力運行機製，政府職能不能趨於科學、合理，政府權力運行機製也就很難處於科學、合理的狀態。在1982年的機構改革中，之所以暫時精簡了的機構又會重新膨脹，之所以政府機構處於“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環狀態之中，之所以沒有能夠從根本上重塑政府權力的運行機製，沒有能夠科學合理地界定政府職能是一個非常重要的原因。改革開放以來，我國已經進行了多次行政管理體製改革。特別是從1988年開始，轉變政府職能成為改革的核心和重點，不斷取得了新的進展。唐鐵漢先生認為我國目前在政府職能轉變方麵所取得的成效和基本特點可以概括為六個方麵：界定政府職能，具有定位性特點；圍繞建立和完善社會主義市場經濟體製進行，具有適應性特點；著眼於滿足人民群眾的基本公共需求，具有人本性特點；從構建社會主義和諧社會出發，強化政府的社會管理職能，具有穩定性特點；立足國情，汲取國外發揮政府作用的經驗和教訓，具有借鑒性等特點；與全麵改革配套，不斷深化，具有漸進性特點。唐鐵漢：《行政管理體製改革的前沿問題》，國家行政學院出版社2008年版，第157～159頁。 因此，政府權力運行機製的重塑必須結合政府職能轉變的基本特點，並以此為依據，積極推進，科學實施。
（2）政府權力運行機製重塑是政府職能轉變的重要途徑。政府權力是政府職能的重要實現途徑，一定的政府職能總是需要一定的政府權力予以實施。因此，轉變政府職能，客觀要求與之相應的實現途徑作相應的調整，支撐和保證新的職能體係的科學、有效運作。離開政府權力運行機製的重塑來談職能轉變，政府職能轉變就成為失去客觀基礎的空中樓閣，根本無法實現。所以，可以說，政府職能轉變的廣度、深度和力度，直接取決於政府權力運行機製重塑的廣度、深度和力度，要實現政府職能轉變就必須要通過政府權力運行機製的重塑來推動。
二、重塑政府權力運行機製與政府機構改革密不可分
行為主義政治學的創始人之一、美國政治學家拉斯維爾認為，政治學是對權勢和權勢人物的研究。在其著作《權力和社會》中，他指出：“政治是一門經驗的科學，研究權力的形成和分享”，而“政治行為則是覬覦權力而采取的行為”。 轉引自［美］達爾著：《現代政治分析》，上海譯文出版社1987年版，第16頁。 很顯然，在拉斯維爾看來，政治這個範疇的核心內容，是權力及其運行和權勢所發揮的作用。羅伯特·達爾認為應當“把政治體係定義為任何在重大程度上涉及控製、影響力或權威的人類關係的行為模式”，“權力概念是政治分析的中心”。 轉引自［美］達爾著：《現代政治分析》，上海譯文出版社1987年版，第31頁。 在國內的政治學研究中亦有一部分研究者將權力視為政治的核心，認為政治就是“上層建築中的權力主體維護自身利益的特定行為以及由此結成的特定關係”。 《中國大百科全書·政治學卷》，中國大百科全書出版社1992年版，第482頁。
由以上可以看出，權力問題是政治的核心問題，那麼政府機構改革這一政治行為必然涉及權力的重新分配與調整，所以政府權力運行機製的重塑是政府機構改革的重要內容。政府機構改革的實質是政府權力行使主體的分化、增減與重組，是政府權力運行機製的重塑在組織載體上的反映，它分為縱向與橫向兩個層麵。縱向層麵的權力運行機製的重塑涉及中央政府與地方政府之間權力的重新配置，它既是經濟基礎發展的必然要求，又是推動經濟基礎發展的強大動力。中央政府與地方政府權力的重新配置必須通過中央政府與地方政府的機構改革體現出來，並通過機構改革將重新配置的權力落實。橫向層麵的政府權力運行機製的重塑涉及同一層級不同政府部門之間的權力的重新配置，同樣，這種權力的重新配置過程也必須通過政府橫向機構的增減與重組來落實。不反映政府權力運行機製重塑的政府機構改革是一種沒有內涵和保障的機構改革，這樣的機構改革無法跳出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，不體現為政府機構改革的政府權力運行機製的重塑是一種沒有載體的權力運行的偶然變動，也是不能持久的。正是因為政府權力運行機製與政府機構改革的密切聯係，我們在重塑政府權力運行機製時，必須通過科學規劃、精心組織、嚴格落實政府機構改革來保障政府權力運行機製重塑的順利進行。政府機構改革實質上是政府權力的調整和政府權力機製的重塑，可以從以下三個方麵來理解：
（1）在政府與社會的關係方麵，政府機構改革實質上是政府權力的部分轉化。前幾次政府機構改革尤其是改革開放前的政府機構改革，正如鄧小平同誌所說:“每次都沒有涉及黨和政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權範圍的問題。”《鄧小平文選》（1975-1982），人民出版社1983年版，第289頁。 政府機構改革應當建立在轉變政府職能的基礎上，著重調整政府與企業的關係、政府與社會的關係的重要性。而政府與企業之間、政府與社會之間關係的調整是加快政府權力的部分轉化過程所必需的。所謂政府權力的部分轉化是指“在社會主義市場經濟體製形成與發展過程中，在政府職能轉變的基礎上，部分政府權力轉化為社會權利、企業權利”。高漢榮：《我國政府機構改革中行政權力調整的變動趨向》《行政與法》，2002年第6期。 政府權力的部分轉化這實際上是“放權於社會、還權於社會” 陳慶雲：《再論“公共管理社會化”》，《中國行政管理》2005年第10期。 的過程，是一個公共管理社會化過程，是“將一些政府職能通過向社會轉移或委托代理等方式，轉移出政府” 汪玉凱：《公共管理趨向社會化》，《中國改革報》1999年第8期。 的過程。就現實的政治生活而言，政府還權於社會、放權於社會具有一定的必然性。一方麵，政府還權於社會是構建和完善權力製約機製的需要。潘恩曾說“政府是由我們的邪惡產生的” ［美］托馬斯·潘恩：《潘恩選集》，商務印書館1981年版，第3頁。 ，政府不可能隻行善而不作惡。“然而‘國家是一種必要的罪惡’，重要的是要設計出合理有效的製度對‘利維坦’進行控製”。 ［英］卡爾·波普：《猜想與反駁》，上海譯文出版社1986年版，第499頁。 “從事物的性質來說，要防止濫用權力就必須以權力製約權力。” ［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1981年版，第154頁。 因此，政府將一部分公共管理權力轉移給社會，是對於全能型政府管理觀念的揚棄，同時也必然能夠形成市民社會的權利對於政府權力的有效製約。另一方麵，政府還權於社會，也是隨著市民社會日益發育成熟，自組織能力和自我管理能力進一步增強的必然結果。 2008年8月31日，中共湖南省委召開“堅持科學發展、加快富民強省”解放思想大討論活動電視電話會議。會上，湖南省委書記、省人大常委會主任張春賢一語驚人。“前兩次解放思想偏重於還利於民，這一次解放思想在繼續注意還利於民的同時更偏重於還權於民！”。 權力由政府本位到社會本位是一個不斷回歸的過程，政府不斷地還權於社會、放權於社會正是政府機構改革的應有之義。在政府機構改革過程中，政府將自身不應該管或者管不好的一部分管理職能與管理權力從整個政府係統中剝離出去，而將其交給市民社會中的中介組織予以承擔。因此，“提高社會自治能力，培育社會自治組織，是政府還權於社會的關鍵環節”。 金樂：《探尋市民社會中政府還權於社會的途徑》，《江南大學學報》（人文社會科學版）2003年第6期。
（2）在政府對社會的管理方式方麵，政府機構改革實質上是微觀管理權力的弱化和宏觀調控權力的強化。所謂政府微觀管理權力的弱化是指在社會主義市場經濟體製發展過程中，弱化或取消政府部分微弱經濟管理權力以重構政府權力與社會、政府權力與市場之間的界限。所謂政府宏觀調控權力的強化是指在社會主義市場體製發展過程中，在政府職能轉變的基礎上，強化政府的宏觀調控權、宏觀管理權，以適應社會主義市場經濟的發展需要。隨著我國社會主義市場經濟體製的確立與逐步完善，政府機構改革的逐步深入，必然要求政府對社會的管理方式作相應的調整。政府宏觀調控權力的強化與政府微觀管理權力的弱化是我國社會主義市場經濟發展的必然要求。微觀管理權力的弱化和宏觀調控權力的強化是同一過程的兩個不同方麵。政府微觀管理權力的弱化並不是全麵弱化政府權力，而是在政府職能轉變的基礎上政府權力的重構，政府微觀管理權力的弱化，並不排斥政府宏觀調控權力的強化。實踐表明，在我國市場經濟不完善的情況下，政府必須在高層次上加大宏觀調控的力度，以高度統一的政令、計劃、政策來推動市場經濟走向成熟。因此，在伴隨政府微觀權力弱化的同時，政府還必須強化它的宏觀處理和調控權力。尤其是凡涉及宏觀發展的各項有關事務必須由政府高度統一計劃，統一政令來管理，決不能有絲毫動搖。由此可見，政府宏觀權力的強化是社會發展的必然，也是我國政府機構改革的本質內容之一。
（3）在政府係統的內部結構方麵，政府機構改革實質上是政府係統內部權力結構的調整。所謂政府係統內部權力結構是指就靜態而言的政府係統內部各級政府之間、同級政府內部不同部門之間的政府權力的分割與整合關係。政府組織是政府權力的載體、外在表現形式，一定的政府權力總是附著於一定的政府組織之上的。政府機構改革必然涉及政府組織的更新和完善，又必然會涉及政府係統內部各級政府之間、同級政府內部不同部門之間的政府權力的分割與整合關係的調整與重塑。同時，政府係統運行的過程，就是政府權力運作的過程，為了保持係統的平衡以及消除政府體係內部的矛盾因素，政府內部權力結構也必須進行調整，或者是把分散的權力再集中起來，或把過分集中的權力再分散下去。因此，可以說，政府機構改革實質上是政府內部權力結構的調整過程。
三、重塑政府權力運行機製是政府職能轉變和機構改革的
邏輯中介政府機構改革與職能轉變是一種形式和內容的關係，職能轉變決定政府機構改革的方向，政府機構改革反映政府的職能轉變。政府職能轉變和政府機構改革都是政府為了適應社會發展的客觀需求而進行的自我完善和自我調整。一方麵，“厘定‘市場、社會與政府’間定位的問題是建構行政機構的關鍵，也是消除行政過程中存在的‘缺位、越位、錯位’現象的前提”， 任宗哲：《行政管理體製改革需要理性思考》，《西北大學學報》2008年第3期。 所以，政府職能轉變是政府機構改革實現“精簡、高效、廉潔”目標的前提。政府隻有從繁瑣具體的事務中脫離出來，才能集中自身有限的人力、物力和財力完成政府職能範疇內的國家和社會事務，真正體現“精簡、高效”。政府也隻有從特定主體利益目標(管理企業等盈利單位)向社會公益目標轉變，才能使政府實現廉潔的目標。因此，政府職能的轉變最關鍵的是要使政府由“權力本位”向“服務本位”轉變。如此，才能實現“精簡、高效、廉潔”的目標。另一方麵，有效的政府機構改革能夠保證政府職能轉變的全麵落實。在政府機構改革的過程中，要吸取以往的經驗教訓，力求在機構設置、人員編製等方麵講求科學、法製、規範。明確劃分職能基礎上的政府機構不會出現再“膨脹”的現象。從科學界定政府職能入手，嚴格定編、定崗、定員，才能使政府機構改革做到“釜底抽薪”，杜絕膨脹的可能性，從而保證政府職能轉變的全麵落實。但是政府機構改革與政府職能轉變之間的從屬與決定的關係不是直接對應的關係，而是通過政府權力運行機製的重塑這個邏輯中介來落實的。因為權力是政府機構的本質之所在，是決定政府機構存續的根本要素。政府職能轉變正是通過政府權力的重新配置作用於政府機構的再造，同時政府機構改革也是通過政府權力的重新配置鞏固政府職能轉變的成果並促進政府職能轉變的深入: