（2）重塑政府的權力運行機製有利於政府係統內部權力結構的調整，實現政府權力資源配置的優化。政府權力的結構是指政府權力各構成要素搭配與組織而形成的有機整體，各構成要素之間相互作用、相互影響。當各權力要素之間搭配較為合理，政府自身權力資源配置實現了優化，那麼政府係統內部權力各構成要素之間就會既能相互協調，又能相互製約，政府權力作為一個整體就能真正發揮出整體的優勢，實現政府權力運行的目標。重塑政府權力運行機製，實現政府內部權力資源配置的優化主要是通過縱、橫兩個方麵予以實現的：
①從縱的層麵來看，重塑政府權力運行機製涉及中央政府與地方政府之間以及各級地方政府之間的權力資源的整合與優化。中央政府與地方政府之間以及各級地方政府的權力資源的分配與整合問題實際上是彼此職責與權限的劃分問題。它不權構成了政府內部的縱向權力結構，而且就一國的政治體製而言，它牽涉到國家的整體和部分的關係，是國家結構形式的一個基本的和主要的方麵，在一國政治關係體係中居於十分重要的地位。改革開放30年來我國中央政府與地方政府之間以及各級政府之間的關係幾經調整經過了數次變遷，在取得成績的同時也存在些問題，其中財權與事權的統一問題以及集權與分權的適度問題一直是困擾我國各級政府之間的縱向權力配置的關鍵性問題。為了使我國中央與地方政府之間以及各級地方政府之間的行政分權改革走向規範化，就必須克服權力不斷收放的怪圈，“我國的行政體製改革必須進一步健全相應的法律製度，重構集權與分權的治理模式”董娟，胡國勝：《行政分權下的政府間縱向權力配置—改革開放三十年來我國中央與地方的分權》，《黨政幹部學刊》2008年第7期。應當從這麼幾個方麵著手來實現政府縱向權力資源配置的優化：“一是提升中央政府的權威及其宏觀調控能力；二是建構中央與地方的優勢互補關係；三是加快經濟性分權和政府機構改革的步伐；四是明晰中央與地方各自的職責權限劃分，並使之進一步規範化、法製化。”金太軍：《改革中的我國中央與地方政府關係》，《雲南行政學院學報》1999年第3期。 黨的十七大報告提出，要“推進基本公共服務均等化”，“健全中央和地方財力與事權相匹配的體製”，“完善省以下財政體製，增強基層政府提供公共服務的能力”。筆者認為，在政府體製改革過程中重塑各級政府之間的縱向權力關係，實現政府自身權力資源的優化配置，在當前情況下亟須解決如下一些熱點與難點問題：
首先，亟須解決中央的垂直管理係統與地方的“以塊為主”的管理係統的矛盾衝突問題。為了便於指導和管理，中央在很多行業和領域實行了垂直管理，如海關、質檢、稅務、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國各個地方，其活動範圍在地方行政區域內。這樣搞得不好，地方政府可以掌控的資源越來越少，就會影響地方政府工作的積極性，在某種程度上不利於地方政府進行管理。可以說中央垂直管理部門與地方政府的關係處理得好，就能發揮各方麵的積極性；處理得不好，兩敗俱傷。 因此，探索如何解決中央的“條條管理”和地方的“塊塊管理”的矛盾，顯得十分緊迫。
其次，亟須解決中央與地方之間的財權與事權的劃分問題。1994年，我國實行分稅製改革後，財政總收入中，中央的集中能力越來越強，中央財政寬裕、地方財政緊張。為增加本地區財政收入，很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財政”，甚至私自出台稅收優惠政策。而基本公共服務均等化的問題，需要地方政府有一定的財力來支撐，因此財稅改革迫在眉睫，需要在進一步明晰事權的基礎上來界定二者的財權，從而達到調動兩個方麵的積極性的目標。
最後，亟需解決“市管縣”問題。現行“市管縣”模式增加了行政管理層次，管理效率低下，不利於發揮縣一級政府在經濟發展和社會管理中的主體職能。更有甚者，不少地級市自身實力不夠強大，伴隨著財政吃緊，不僅無法拉動縣域經濟，而且越來越多地出現了與縣爭利的現象，事實上成為縣域經濟的“抽水機”，嚴重影響了縣域經濟的發展。因此，可以考慮在有條件的地方加快推進省直管縣的財政管理體製。
②從橫的層麵來看，重塑政府權力運行機製涉及同一層級政府內部不同職能部門之間的權力資源的整合與優化。改革開放以來，為適應經濟體製改革的需要，我國於1982年、1988年、1993年、1998年(含1999年啟動的省級機構改革與2000年啟動的市縣鄉構改革)、2003年先後進行了五次大規模的政府機構改革。政府職能轉變取得重要進展，機構設置和人員編製管理逐步規範，體製機製創新取得積極成效，行政效能顯著提高。但是在同一層級政府內部的不同職能部門之間職能交叉仍不同程度地存在，部門職能分工權責脫節問題比較突出，權責配置不盡合理，有權無責、有責無權、權責不匹配，過於集中與過於分散並存。這種長期存在的部門職能交叉、權責不清和多頭管理問題，已經影響了國家整體利益的實現，致使行政成本居高不下，因此必須通過政府體製改革，在橫向層麵實現政府權力資源的整合與優化。橫向層麵實現政府權力資源的整合與優化可以通過建設“大部製”的方式展開。黨的十七大報告指出，要“探索實行職能有機統一的大部門體製，健全部門間協調配合機製”。所謂的大部門體製，是指把業務相似、職能相近的部門進行合並，集中由一個大部門統一行使。實行“大部門製”的本意在於減少政府部門之間由於職能交叉而造成的效率低下，解決“九龍治水”的多頭管理問題，也是為了能讓我國更好地處理在金融、能源、環保等方麵的挑戰，有助於建立統一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體製。進行“大部門製”改革也不是實行“小政府”，而是“要立足於規範權力，理順權力施行的關係，使政府權力更好地用於推進社會經濟發展，改善民生” 陳振明：《深化行政體製改革，加快服務型政府建設—中國政府改革與治理的新趨勢透視》，《福建行政學院學報》2008年第4期。因此，不能簡單地將“大部門製”理解為部門間的簡單機構合並，合並隻是表麵形式而已。“大部門製”的實質是一種橫向層麵上的政府內部各部門之間的權力結構的重構和權力資源的優化，是政府內部各職能部門之間權力運行體係和權力運行機製的一種重新確立，是將職能相近、業務雷同的部門整合在一起，使他們更好地對社會進行宏觀管理，減少對經濟微觀幹預。因此，為了深化政府體製改革、在橫向層麵上優化政府自身的權力資源配置，“我國政府要綜合設置政府部門，實行‘大行業、大產業’管理模式，實行職能窮盡與綜合管理原則，設立綜合的經濟管理機構，設立綜合性的‘大社會’、‘大文化’、‘大交通’管理機構”。 李軍鵬：《建立和完善社會主義公共行政體製》，國家行政學院出版社2008年版，第80－81頁。
三、從政府體製改革的目標看，重塑政府權力運行機製
使政府體製改革向效率與民主的雙重目標回歸政治體製改革又稱政治改革，它與政治革命和政治改良是表征政治發展的同一係列但又程度不同的三個概念王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社1995年版，第398頁。而我國政治體製改革是社會主義政治製度的自我完善金太軍：《政治體製改革性質的學理分析和實踐價值》，《南京師大學報》（社會科學版）2000年第5期。政府體製是政治體製的重要組成部分，因此，我國的政府體製改革本質上是政府體製的自我完善和自我發展。在這一自我發展、自我完善的過程中，必須始終堅持效率原則與民主原則，實現效率與民主的雙重回歸。首先，在政府體製改革過程中，應當堅持民主原則。隻有堅持民主原則，方能集思廣益從而科學地推進政府體製改革。隻有堅持民主原則，才能聚合有利於政府體製改革的積極因素，加快政府體製改革的步伐。隻有堅持民主原則，才能有效地保障公民的合法權益，從而有效地實現社會公正。其次，在政府體製改革過程中，應當堅持效率原則。按照效率原則的要求進行政府體製改革，降低行政成本，建設節約型政府是“由我國基本國情所決定的，是落實科學發展觀的必然要求，是馬克思主義國家學說的重要觀點，也是黨和人民對政府的基本要求，是深化行政管理體製改革、提高政府執行力的重要任務和迫切需要” 薑異康、唐鐵漢主編：《降低行政成本，建設節約型政府》，國家行政學院出版社2008年版，第2頁。
“學術界一般認為，中國行政體製改革的目標以構建麵向現代化的政府權力為導向，包含著一個多元內涵的價值體係，它可以涵蓋‘精簡’、‘高效’、‘統一’、‘民主’、‘廉潔’、‘法治’等一係列目標單元。”胡偉、王世雄：《構建麵向現代化的政府權力—中國行政體製改革理論研究》，《政治學研究》1999年第3期。 然而，這一係列目標並不是完全和諧一致的，而是充滿了張力，其中尤以“民主”和“效率”這一對目標為明顯。“如同行政思想史上曆來存在憲政主義和管理主義兩種傾向，公共行政領域的現實改革與發展曆程亦搖擺於民主與效率兩種理性之間，前者關注公正、平等和回應，後者關注產出和結果”。 趙蕾：《效率與民主：行政發展的價值博弈》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2008年第1期。 民主目標與效率目標之間的不完全和諧一致的關係在整個行政學說史的發展過程中體現得十分明顯。自威爾遜與古德諾等人於19世紀末、20世紀初創立行政學一直到二次世界大戰，公共行政學的民主色彩明顯式微，更多的是追求一種工具理性，即強調效率在公共行政目標體係中的地位。張國慶：《行政管理學概論》，北京大學出版社2003年版，第624～626頁。 20世紀60年代，新公共行政以價值導向的公共行政學為基礎，提出了全新的理論觀點，這意味著民主價值開始被引入公共行政領域。以弗雷德裏克森等為代表的一批新公共行政學者對傳統公共行政學“效率至上”的原則提出了尖銳的批評，針對傳統行政學的“機械性效率”觀，弗雷德裏克森等人提出了“社會性效率”觀，認為效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等目標結合起來才有意義，主張加強公共行政與其服務對象——公民的互動，通過增加對公眾的需求作出積極反應，以實現公共行政的民主責任與政治義務。丁煌：《西方行政學說史》，武漢大學出版社1999年版，第338頁。 興起於20世紀80- 90年代的以奧斯本等為代表的新公共管理運動，主張將企業管理的理念和方法用於政府管理，它強調外部取向和結果的重要性，認為應對政府進行根本性的改造，隻有這樣才能真正提高效率。以經濟學為支柱的新公共管理，意味著公共行政對人的假設在經過若幹變遷之後再次複歸於“經濟人”的假設，這必然為其民主價值取向蒙上一層陰影。對於新公共管理的民主責任機製的缺失，許多學者提出了質疑，“經由公共選擇理論，代理人理論等確立的管理主義對於‘民主價值’是無益而經不起深究的” 張成福：《公共行政的管理主義：反思與批判》，《中國人民大學學報》2001年第1期。20世紀90年代後期，一些學者提出了與“新公共管理”相區別的“新公共服務”理論。正如登哈特所言，在“新公共服務”的範式下，公共組織不應該、也不必像企業那樣來管理，它應該像民主政府那樣來管理，實施公共組織的民主治理模式。［美］登哈特：《新公共服務：服務而不是掌舵》，中國人民大學出版社2003年版，207頁。 綜上所述，從西方行政思想史的演進邏輯來分析，民主目標與效率目標之間的不完全和諧一致的關係始終存在。
公共行政與政府管理中的民主目標與效率目標之間的不完全和諧一致的關係問題，不僅是一個理論問題，更是一個現實問題。在中國的政府體製改革的實踐中，民主目標與效率目標亦存在一定程度的不和諧狀態。有研究者認為我國的政府體製改革應采用“效率優先、兼顧民主”的模式。其理由主要是:（1）首先要以效率為核心來盡快扭轉我國經濟落後的局麵，這才能為經濟體製政治體製改革奠定基礎。（2）我國還未建立西方的理性官僚體製，不存在西方發達國家官僚製老化的危機，所以先要補上“官僚製”這一課。（3）認為效率是行政體製改革的核心目標，民主化則是行政體製改革的保障，其實質上是政治體製改革的核心價值，不應讓行政改革承擔政治改革的任務。胡偉、王世雄：《構建麵向現代化的政府權力—中國行政體製改革理論研究》，《政治學研究》1999年第3期。 在以“效率優先、兼顧民主”的目標體係的引導下，我們的政府體製改革忽視了民主目標而片麵強調效率目標，因此政府體製改革始終停留在技術層麵、工具層麵、操作層麵，即“我國曆次政府改革隻是組織機構和管理層麵上的變革，而非觀念上的政治發展與價值重構”。這也是造成“政府機構改革是行政管理體製改革的核心” 唐鐵漢：《深化行政管理體製改革需要澄清一些糊塗認識》，《谘詢與研究》2006第9期。 這樣一種模糊認識的認識根源。“效率優先、兼顧民主”的目標體係實際上是將民主與效率二者之間簡單地割裂開來，而沒有看到二者之間在一定程度的可協調性。一方麵，民主不僅是行政效率的合法性基礎，而且民主方式可以促進公共行政的效率提高。另一方麵，效率是對公共行政民主的有力提升，不能脫離效率簡單地談論民主。陳毅鬆：《論公共行政體係中的價值取向》，《山東行政學院山東經濟管理幹部學院學報》2006年6月增刊。
黨的十七大將民主建設提到了一個新的高度，強調“人民民主是社會主義的生命。發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮鬥目標”。要實現效率目標與民主目標之間的可協調性，就必須以政府自身的權力運行機製的重塑為核心，將民主目標與效率目標共同貫穿於政府權力運行機製重塑之中。重塑政府權力運行機製，有利於消弭“民主”與“效率”這對目標之間的張力。重塑政府權力機製，就政府係統外部而言，通過厘清政府、市場與社會之間的關係，劃定三者之間的權力範圍與邊界，確立市場在資源配置中的基礎性作用，逐步擴大社會自主領域，這就既提高了政府體係外部的資源配置效率，也擴大了政府體係外部的社會參與和民主；就政府係統內部而言，根據轉型期經濟社會發展對政府的職能要求以及政府與市場、社會關係的調整情況，重新配置縱向與橫向的政府權力，精簡機構，規範政府權力運行，擴大較低級別公務員的參與，從而提高政府係統內部的效率，擴大政府體係內的民主。值得注意的是，精簡機構是由職能轉變決定的，是從總體上而言的，精簡機構與否也不是政府體製改革成敗的唯一評判標準，甚至算不上很有效的評判標準。在精簡機構的同時，政府也會充實某些方麵的職能，如宏觀調控、市場監管、公共服務，從而會適當加強某些機構。總之，重塑政府權力運行機製有利於政府體製改革向效率與民主的雙重目標回歸。