造成這種現象的具體原因在本文中的批判中已有涉及，但更深刻的原因則應該深入曆史，並從宏觀文化背景中去探求。
中國是世界上最早的國土麵積最大的中央集權製國家。公元前221年秦統一中國以後，汲取周朝分封宗室、功臣形成的諸侯爭霸，中央架空的教訓，沿用了秦國的郡縣製，由中央直接委派官史進行治理，以後的2000多年，雖有反複，但總體架構未變。這種製度的好處自不待言，但也有其顯而易見的治理困難。為了鞏固中央集權，保持全國統一，中央要求治理模式和政令全國一致，但各地人文、自然環境千差萬別，如按照統一政令的要求治理很難適應，但迫於威嚴的政令和考績又不得不執行，然其施行效果往往與要求大相徑庭。於是，一些地方官員就采取虛與委蛇的態度，表麵上遵守中央政令，但實際上卻結合地方實際予以變通，在中央政令與地方實際之間、中央利益與地方利益之間搞平衡。如此就在正規則之外產生了潛規則，也就是在不觸動正規則尊崇地位的情況下予以變通甚至另搞一套。雖然潛規則是對正規則的背離，但天高皇帝遠，中央政府對此很難進行全麵監督；同時，潛規則又因為符合地方利益，能夠消弭矛盾，也使變通不易暴露，反而平安無事。即使個別變通被發覺，隻要不影響全局，中央也往往不予深究或予以默認。
美籍曆史學家黃仁宇在其著作《中國大曆史》、《放寬曆史的視野》、《十六世紀明代中國之財政稅收史》中，從稅收角度對這種現象作過精辟的分析。黃先生認為中國的稅收製度早在戰國初期已開始確立，在秦統一後最終定型，之後2000多年基本沒有改變。這就是將財稅政策製定權集中於中央，對全國財源實行統一管理。省、府、縣隻有執行權，直接麵向一家一戶的小自耕農征稅，以滿足國用。由於中國地域廣闊，南北東西存在巨大差異，一種政策不能全國通用。但嚴格的中央集權使地方官員不能、不敢根據當地實際便宜行事，隻能機械行事。對於底層的困難，朝廷很少考慮，一律以政治威權和道德說教壓下去；真理總是自上而下，官員不敢也無從申辯，隻能層層轉嫁矛盾，結果必然是最貧窮的農民最無抵禦能力，總是受害者。另一方麵，對這種政策設計與現實的矛盾，朝廷又以“體”與“用”不同來解釋，承認不合體製為當然，實際是姑息違法。
稅收是國家財政收入的主要來源，稅收管理體製則是一個國家治理體製的縮影。從中國封建社會稅收管理體製的種種矛盾中可以看出潛規則產生的體製原因，這就是在生產力還很落後的情況下，卻超前建立了大一統的中央集權的國家管理體製，因此產生了理想化的製度與不成熟的管理的矛盾。地方官員夾在這種矛盾中間，為平衡各方利益，逐漸在正規則之外形成了心照不宣的潛規則。因此，對潛規則很難作出或臧或否的性質評價，它可能是無視中央利益的地方保護，也可能是對不符合本地實際的中央政策的矯正，還可能是對中央與地方利益的調和，也有可能是官員之間對共同利益的官官相護。當然，在正規則與潛規則直接發生碰撞時，官員必然會以自己的利益最大化作出選擇。潛規則在政治上是實用主義，在道德上則可能是機會主義。
形成潛規則的另一個原因是理想化的道德要求與世俗道德標準的矛盾。春秋戰國時期，是中國曆史上思想最活躍的時期，“百家爭鳴，百花齊放”。漢初，為適應鞏固中央集權政治體製的要求，漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術”，儒家思想成為統治階層意識形態的主流和治術。儒家以孝為核心的“三綱五常”學說有助於維護封建等級秩序，受到曆代統治者的推崇，到宋代以後經程顥、程頤、朱熹等理學家的整理，儒家禮教更成為中國人的道德規範。宋明理學強化了儒家道德學說中的理想成分，並把它推向了極端，“存天理，滅人欲”，借助於皇權和太學廣泛傳播和教化，使其成為官員考績和民間臧否人物的無形標準。
人的素質因為種種情況千差萬別，對其要求也應根據實際有所區別。道德標準既應有最高的完人標準，也應有普通人都能做到的世俗標準。對普通人隻要求遵守道德的底線——法律，同時也承認人的合理的物質、精神需求。官員的道德標準應高於普通百姓，但也不能脫離實際比同完人。固然可以要求每個人都向完人學習，但也需循序漸進，不可能求全責備。如果將隻有聖人才能做到的標準用來衡量普通人，不僅做不到，且會因為懾於其與行政力量結合的力量而使人口是心非，陽奉陰違。實際上，正是這種理想化的道德要求，與世俗管理中必須作出的各種妥協、平衡、變通的不相適應乃至對立，迫使下層官員常常對上說官話，公共場合說官話，而隻在私家場合才說真心話。如此，就產生了對同一個事物認識上的兩種判斷，一種是依據理想道德作出的判斷，另一種是根據世俗道德作出的判斷。前者適用於正規則，後者則適用於潛規則；前者冠冕堂皇，後者實話實說，但因為不符合正規則，隻能在私下場合言說。以正規則應對上級和民眾，以潛規則作為判斷和處理問題的真正原則。
第三個原因是表麵的法治與實質的人治的矛盾。中國數千年的封建王朝統治史可以說是人治的曆史，這是就其實質而言，但就形式觀察，不論哪個朝代都製定有各種各樣的法律，也都宣稱是依法治國的。雖然儒學是主流意識形態和治國之術，但曆代統治者一直是“外儒內法”，“雜王霸而治”的。隻不過封建時代的法律不是人民集體意誌的凝聚，而是統治者個人或集團意誌的外在表現，以現代憲製精神觀察，這種法律缺乏合法性。這樣，在實際治理過程中就出現了種種矛盾現象，一方麵似乎有法可依，一方麵法律又隨時可能因統治者的喜怒而改變。而且因為沒有立法機構，法律的執行缺乏監督和製約，各級行政官員既是法律的執行者又是解釋者、監督者，法治和人治混淆，糾纏不清。即便下級官員認為主管官員的指示不符合法律精神，但“天高皇帝遠”、“縣官不如現管”，出於現實利益考慮和上下級原則，也必須遵守執行。因此，潛規則就在法治與人治的糾纏不清中產生，遵行的人大多受益，而那些“認死理”的人往往被排斥、被貶黜，這方麵曆史上最著名的人物，當屬明代的“清官”海瑞。
綜上所述，潛規則的產生有著複雜的曆史原因。現實和曆史常常有著驚人的相似之處，回顧曆史，反觀今天的現實，我們不難發現太多的昨日的影子。因此，任何時候都不可能簡單地期望一場革命就能將幾千年的文化浸淫帶給國人的影響蕩滌幹淨。故對潛規則現象不宜作簡單的道德評價。解決潛規則問題，是一個係統工程，它牽扯到倫理道德的分層與定位，意識形態的與時俱進以及體製的改革與創新，更需要時日，不可能一蹴而就。目下應對解決之道則是直麵問題，實事求是，調整過高的道德期許，平衡中央、地方與個人的利益，加強立法、行政、司法三方麵的製約與監督。正規則不宜一刀切，要根據不同地區、行業、人群的特殊情況而有所不同。如此，就有可能使正規則逐漸同潛規則合二為一，而那時，對所有觸犯正規則的人和事予以譴責和處理就順理成章了，也能收到令人心服口服的效果。
參考文獻
審計署：《788戶企業稅收征管情況審計調查結果》（2004年9月13日公告）
黃仁宇：《中國大曆史》、《放寬曆史的視野》、《十六世紀中國明代之財政稅收史》，三聯出版社
李長江：《空轉，帶來了什麼》，《稅收與社會》1998年第12期
孫一冰：《減免稅政策大摸底》，《中國稅務》2004年第10期