在時人輿論的普遍呼籲下，考慮到編遣軍隊後將出現的諸多問題，蔣介石最終決定打著“總理之遺教”的招牌，借助“減少軍隊開支，從事經濟建設”的名義，實施“兵工墾殖”政策。
（二）閻錫山的“造產救國”主張
1928年12月20日，應國民黨中央黨部邀請，閻錫山在中央無線電台發表了和蔣介石口徑一致的題為《裁兵為建設之先務》的廣播講話，標榜自己立場公允，一時聲譽鵲起。
閻錫山經過多年的苦心經營，建立起各級統治機構，並多次擴編晉軍，使其勢力發展迅猛，一度由山西發展到冀、察、綏三省和北平、天津二市，擁兵達20多萬。在擴張過程中，閻錫山與蔣介石的矛盾日趨激化，於是他聯合馮玉祥、李宗仁等大小幾十位軍閥，從1930年4月起同蔣介石進行了一場30年代規模最大的軍閥混戰——中原大戰。由於反蔣各派心懷異誌，再加上關鍵時刻保持“中立”的張學良擁戴蔣介石，揮師入關，致使中原大戰以閻、馮失敗而告終。在此情況下，閻錫山於1930年11月29日被迫出走，假道天津，逃往大連，做起了寓公。但他並未因此善罷甘休，而是韜光養晦，總結教訓和經驗，遙控山西，以圖東山再起。隨著形勢的發展，經過多方麵的疏通，並為籠絡人心，蔣介石於1932年1月提出“捐棄前嫌，團結禦侮”的口號，同年2月國民政府正式委派閻錫山任太原綏靖公署主任，閻錫山在下野蟄居一年有餘之後，東山再起，控製了晉綏軍政大權。
閻錫山複職後，要解決的第一個大問題就是整頓軍隊。整頓軍隊的首要任務是裁減晉綏軍，解決窮兵黷武造成的軍員過剩問題。《綏區屯墾第一年工作報告書》中提到：“閻主任此次就職後首先縮編軍隊，蓋以裁兵可省國帑，培民力。造產可致財富，裕國用，利民生，塞漏卮裁兵造產是轉貧為富，轉弱為強之捷徑，而舉辦兵墾亦即裁兵造產之全部實行。”其二，閻錫山為消除蔣介石對他的猜忌，表示不再與蔣介石抗衡，積極響應其削藩、墾殖政策，埋頭建設，不問國事，縮編、組織軍隊進行“綏西屯墾”。其三，閻錫山感到日軍侵略勢力已威脅到山西，而且陝北革命根據地的建立使他產生了危機感。在他看來，麵對如此情況，若不采取措施，加以防範，勢必危及自己的統治地位。從當時閻錫山的處境來看，“綏西屯墾”既有抗日的意味，也有防共意味，運用軍墾開辟資源，加強地方割據，為其立足邊陲而圖長遠的謀劃作準備。
鑒於此，閻錫山“就職之初即決意造產救國，並遵總理墾荒遺教，實行屯墾，為海內倡”。《綏區屯墾第二年工作報告書》稱“綏西屯墾”意義重大。經濟層麵，屯墾可以使軍人由消費者轉變為生產者；政治層麵，屯墾可以促進財政、教育、水利、交通等事業的發展；軍事層麵，屯墾可以充實邊防、鞏固國土、肅清匪患、安定秩序。
§§第二章 “綏西屯墾”的組織與管理