城市化轉型時期的美國市政體製改革及深遠影響
城市理論前沿
作者：徐和平
摘 要：市政改革是美國城市化轉型時期最為重要的事件之一。19世紀末美國用一代人時間完成了由鄉村的農業社會向城市工業社會轉變，引起社會經濟的巨大變遷，城鄉社會出現諸多不適與劇烈衝突。與此同時，美國進行了企業管理製度的改革，企業效率提高，並迅速擴張，有力地推動舉國一致的市政改革，對美國經濟持續發展及走向世界強國產生深遠的影響。由於文化及價值的差異，美國各地新的市政管理組織差異巨大，對各地經濟發展的影響也不盡相同，各區域經濟力量此消彼長，大城市外圍的郊區城鎮、西部等成為美國新的經濟增長中心，而東部大城市則衰落不振。
關鍵詞：城市化；市政改革；影響
Abstract：The urban government system Reform is one of the most important affairses during American Urbanization Transformation.In the short run of the end of the 19th century America completed urban industrial social change from rural agricultural society，which caused huge social and economic change，and caused many problems and violent conflict. In the meantime， America carried on the reform of enterprise management system，which raised enterprise efficiency，and it caused to quickly extend，and trongly pushed whole contry'urban government system reform，and produced great influence on the continued advance of American economy and on becoming a strong country in the world. Because of the difference of culture and value， new urban government organization of each region in America was very different，which influence on the economic development in every place is different. Great change took place in the economic streng of the each district. The suburban towns around big cities， the west etc became new economic growth center in America，The big cities in eastern declined.
Key words：urbanization；urban government system reform；influence
中圖分類號： C912 文獻標識碼： A
文章編號：1674-4144（2015）-08-10（5）
19世紀末至20世紀初，美國農村人口與外國移民向城市蜂擁而來，社會、經濟變遷過速，各種問題集中爆發，矛盾異常突出，城鄉社會劇烈動蕩，美國經曆了全國性的市政改革，並對全美社會經濟產生深遠影響。美國市政改革可為今日我國城市改革與發展提供寶貴的經驗。
1 大規模的城市化與改革思想源泉
19世紀晚期，隨著工業化大規模發展，美國城市化快速推進，其速度世界罕見。這期間，數以百萬、上千萬人口從農村向城市流動，規模巨大的外國移民也湧向美國城市，美國人口比重大幅度提高。1870年，美國仍是一個典型的鄉村國家，城市人口占總人口的24.8%，到1920年城市人口占總人口的50.9%，完成了由鄉村國家向城市國家的轉變。[1]人口大規模地向城市流動，城市人口迅速增加。1860年至1910年期間，美國城市人口增長了7倍。[2]
與此同時，美國大城市人口急劇膨脹，城市普遍患上“巨大症”，當局全力進行城市擴張，不停地將郊區與中心城市合並。1860年，美國沒有一個城市人口達到百萬，到1900年已有三個城市人口突破百萬人口，紐約市人口達到340萬，1920年則達到560萬，而且還有一大批人口在50至100萬之間的大城市，它們在向百萬人口的城市快速推進。[3]1860年芝加哥市人口為10萬，1910年猛增到200萬，半個世紀增長了19倍。[4]
從社會學的角度，城市化加速與城市迅速膨脹會引起劇烈的社會變遷，各種問題與矛盾不斷暴露出來，各種利益衝突也日益激烈。這時美國的城市政府仍是前工業化社會的舊式市政管理組織，即議會名人行政，仍屬馬克斯·韋伯定義的傳統權力組織，其權力是一代代繼承下來的，如世襲製、終生製等。這種市政組織表現出官僚色彩濃厚、管理僵化、機構臃腫、貪汙腐敗、效率低下等特征。
在當時美國，城市政府的職業政客影響巨大，他們控製與操縱各州議會，進而控製城市政府。這種體製稱為“城市機器”，職業政客稱為“城市老板”。城市化加速與轉型時期，市政腐敗成了一種社會“通病”，這時的美國市政腐敗具有典型性，其最大特點是結黨營私，腐敗程度十分嚴重，滲透到各個階層，各級行政官員以權謀私，貪汙受賄。
隨著城市化的加速，各地城市舉辦了規模巨大的市政工程項目，如城市供水、排汙、電車軌道、高架鐵路等，工程項目就成了腐敗的重災區。“城市老板”將市政工程項目發包給建築公司，並從中索取賄賂，建築公司普遍在工程中偷工減料。這種腐敗之風席卷當時的美國各城市，紐約市城市老板特威德具有代表性。1868年，特威德當選紐約州議員，長期控製市政府，他利用親信出任州和市政府要職。特威德及其親信借對紐約市的控製之機，貪汙中飽，榨取了兩億美元的財富，這在當時是一筆巨資。[5]類似特威德的城市老板在當時美國比比皆是。特威德的貪汙受賄震驚了美國社會，引起人們對市政改革的期待。
不僅如此，到了工業化社會後，傳統市政管理組織仍表現出驚人的低效率，不能對城市迅速變化的社會經濟實行有效控製。城市化轉型時期，美國城市社會經濟日益複雜，市政管理手段明顯與時代不合拍，這主要與自由放任政策相關，諸如防火、供水、排汙等公共服務則由民間自願組織，但服務問題頗多。19世紀末芝加哥一場大火就使全城化為灰燼。美國城市警察保護也缺乏效率，芝加哥、底特律等素有“屠城”之稱，犯罪活動十分猖獗，警察保護乏力。
同時，城市政府宏觀政策也很落後，在經濟高速發展麵前無長遠規劃，在眾多城市問題麵前無所作為，在突發性事件麵前表現出驚人地無能，甚至造成社會的失控。1900年颶風襲擊美國得克薩斯的加爾維斯敦市的後果是這種市政組織無能的具體表現，在這場風暴中，洪水淹沒了加爾維斯敦市的大街小巷，造成了6000人死亡，財產損失達2000萬美元。麵對嚴峻的形勢，市參議會和城市政府束手無策。[6]