正文 公眾參與政府績效評估的動因及困境分析(2 / 3)

2、從公眾滿意度測評為中心轉向綜合考評

引入公眾參與的政府績效評估是在政府主導下展開的,政府對公眾“製度化參與”的主導和支配地位,公眾參與的進程由此受到政府的嚴格控製。領導層在遇到官僚機構的抵製時,傾向於犧牲公眾參與來換取官僚體係內部的穩定,於是在尋求解決之策時,政府將績效評估從以公眾滿意度測評為中心轉向綜合考評,即“目標考核、領導考評、社會評價”三者結合的考評模式,用目標考核來分散社會評價對官僚機構的壓力,用領導考評來修正或“糾偏”社會評價的結果。杭州、南京市在之後都轉為綜合評價便可以看出,說明我國“參與式”績效評價與一般意義上的參與式民主還有一定差距。

二、引入公眾參與績效評估的動因

政府績效評估中引入公眾參與的動因,總結各方分析,主要從被評估對象(行政領導及其政府部門)的內在需要和參與者(公民個體和公民組織)的內在期望這兩方麵進行分析。

1、國際環境的影響和中央政府的政策導向

隨著經濟社會的發展,政治民主化浪潮的興起,強調公共利益、公眾參與、質量運動、公眾滿意等價值取向為特征的新公共管理浪潮逐漸成為主流。如何提高政府效率以及服務質量、強化公共責任和提高公眾的滿意度,如何使政府部門更有回應性、更有責任心和更富有效率,成為時代關注的焦點。進入21世紀後,隨著最高領導集體的更替,我國政府的施政理念發生了明顯變化:高層形成了“經濟增長不等於經濟發展,經濟發展不等於社會進步,增長不是發展的目的而是發展的手段”共識,在這一基礎上提出了“以人為本”構建“和諧社會”的目標,並依據新目標提出了新的發展戰略即“科學發展觀”,它包含了轉變經濟增長方式、實現可持續發展、建設服務型政府等豐富內涵。而我國實行中央集權製度,中央政府對於各級地方政府一直保持著強大的控製性權威,在中央政策導向的強大壓力及官員有效回應社會以獲取升遷的機會作用下,改進傳統的績效評估體係便成為必然的發展趨勢。

2、政府本身的內在需要及官僚政治的博弈邏輯

在我國,公民參與政府績效評估,還未上升到嚴格意義上的製度層麵,隻能依靠各地領導者的自我理解、自我倡導、自我實踐加以推進。它需要領導提供機構、人員、經費的支持,並且親自過問評估工作,積極督促評估進度。而對於被評估對象的消極和抵觸,甚或改革中遇到梗阻,都需要領導者態度鮮明,力排眾議,為評估工作排憂解難。故改革的動力主要來自於政府本身。政府在體製轉換過程中扮演著變革推動者、製度設計者、資源調動者、利益協調者等多重角色。盡管會因而帶來許多難以解決的矛盾:政府既是改革的主體,同時又是改革的客體;改革的目標是克服社會萎縮,但社會的強化卻依賴政府的自我克製;市場經濟本質上是“看不見的手”,而看不見的手卻要靠政府這隻“看得見的手”去創造”。因而我國政府的績效評估通過中央的號召並由地方政府發起成為一種相對理性和較為現實的路徑選擇,故而我們從這一角度進行考量是非常可行的。

3、社會公眾一定程度上的外在壓力

理論而言,在某種意義上來說,政府績效評估的根本動力並不來源於政府本身,而是社會公眾的壓力,因為公眾是政府權力的本源,也是公共物品和公共服務的直接受眾,他們對政府的績效應該最有發言權,他們理應成為政府績效評估的動力源泉。政府績效評估概念本身就包涵著公眾參與評估政府公共服務質量和績效的要求。就如西方國家,民眾對政府的不信任是推動政府績效評估的根本動力。盡管在中國,相對集權的政治架構嚴重影響民眾缺乏推動政治績效評估的重要動力,但是這並不表示中國民眾在創新績效評估的發展過程中無甚作用。在儒家思想和傳統價值觀念的影響下,絕大部分中國民眾傾向於關注私有財產而較少關注公共利益,並且人們往往寄希望於領導者的道德自律代替對其主動的監督衝動,從而不能很好地像西方人那樣以正常納稅人的意識去追逐和維護自己的合法權益。