公眾參與政府績效評估的動因及困境分析
學術展台
作者：彭瑤
摘要：隨著公共行政改革的蓬勃展開，績效評估作為一種有效的管理工具在政府改革中得到了廣泛應用，並在各地不斷湧現了引入公眾參與績效評估的活動。在此背景下，本文選取杭州市“滿意不滿意單位”評選活動、南京市“萬人評議政府”活動作為引入公眾參與的績效評估的案例，以對這一探索和嚐試背後的動因及困境進行一定程度的分析，從而試圖為解決公眾在績效管理中的問題提供一些建議。
關鍵詞：績效評估公眾參與動因困境
隨著公共行政改革的蓬勃展開，績效評估作為一種有效的管理工具在政府改革中得到了廣泛應用，一些地方政府開展了多種形式的績效管理和評估的探索和嚐試，形成了各具特色的模式。本文以杭州市“滿意不滿意單位”評選活動、南京市“萬人評議政府”活動作為案例，試圖對引入公眾參與的績效評估模式背後的動因進行分析，並在此基礎上為解決公眾參與在績效管理中的困境提出一些想法。
一、案例及特點
（一）案例介紹
1、杭州市“滿意不滿意單位”評選
從1992年起，杭州市政府開始將企業責任製的管理方法引入市直單位，加強對幹部的控製。其後不斷完善與發展。為轉變機關工作作風，提高服務水平，優化發展環境，促進杭州和諧健康發展，2000年，杭州在全國率先開展“滿意不滿意單位”評選活動。這是一項針對市直機關的年度評選活動，以公眾作為績效評價主體，由市滿意辦（設在市直機關工委）負責組織實施。其主要特點是：來自9個社會層麵的公眾依據一定標準對各類機關分別做出滿意度評價，再由市滿意辦就評價結果進行排位，產生若幹“滿意單位”和“不滿意單位”，給予獎勵或處罰；連續兩年的“不滿意單位”（後改為三年），其領導班子將被調整。“滿意單位不滿意單位評選”在實施過程中取得了明顯成效，集中表現在機關作風中“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的“四難”頑症得到有力扭轉。然而公眾滿意度測評機製也因其科學性、合理性的問題而一直受到官僚機構非議，於是地方黨政領導層不斷對之做出調整和完善。2005年之後，杭州市著手建立綜合考評體係。
2、南京市“萬人評議政府”
2001年，為服務經濟和社會發展，轉變政府機關作風，推進作風建設，南京市由南京市機關工委組織開展“萬人評議政府”活動。除市委、市政府領導外，個人、企業和其他評議主體通過采取分類抽取的方法選取，以對評估對象進行較為公正的評價。同時對於評估對象，根據工作性質、職能、同群眾接觸的方式和程度等因素，將市級機關參加評議的96個部門（單位）分成三組進行評議。根據公眾評議的結果，90個部門被放在一起排序，相應實施績效獎懲：位居前列的8個部門受到表彰和獎勵，位居末位的幾個局領導分別受到降職交流、免去行政職務、誡勉談話等處罰。這一活動在南京市取得了較為不錯的效果。但這評價也因受到來自政府內部的質疑和抵製，在2004年也轉為綜合評價，不再是單一的群眾評議。
（二）模式呈現的特點：
1、政府發起並組織實施，公眾參與處於“有限參與階段”
因為公民參與程度的不同，兩者之間存在著階梯發展的情況，也就是西方學者謝爾·阿斯汀所說的“公民參與階梯論”。據此，中國學者周誌忍把政府績效評估的公民參與劃分為5個更為具體的層次：無參與、無效參與、有限參與、高度參與和主導型參與。從政府績效評估中公民參與的三個重要方麵——即參與的基本形式、參與的範圍或廣度、參與產生的實際影響，這既包括公民在績效評估諸環節決策中的發言權大小，又包括公民的滿意度表達在多大程度上能推進相關部門的工作改進——來看，我國政府績效評估的公眾參與仍然處於“有限參與階段”———範圍、行式、影響力等都相當有限。我們可以發現，選取的這兩個引入公眾參與的績效評估還都隻是在政府的主導下對政府產出的評估，即隻進行後期評估。評估的項目、權重、評估結果的產生和應用等都由政府包辦，公眾的參與隻限在對政府所羅列事項的評分上。由於參與範圍有限且角色單一，公民參與在政府績效評估全過程中的影響力總體上看還相當有限。