新型城鎮化視野下的戶籍製度改革
經法縱覽
作者：吳夢
摘要：中央提出，推進新型城鎮化必須科學規劃、城鄉統籌，促進產業發展、勞動就業和人口集聚相統一。新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，而“人的城鎮化”關鍵在於戶籍改革。目前，城鄉二元的戶籍製度是阻礙我國城鎮化進程的主要障礙。戶籍製度改革迫在眉睫。
關鍵詞：城鎮化戶籍製度一元製改革
一、我國戶籍製度的變遷及特征
（一）建國後我國戶籍管理製度的變遷
當今中國的戶籍製度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍製度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限製農村人口流入城市的規定以及配套的具體措施。廣義的戶籍製度還要加上定量商品糧油供給製度、勞動就業製度、醫療保健製度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方麵又衍生出的許多具體規定。這個條例以法律形式嚴格限製農民進入城市，限製城市間人口流動，在城市與農村之間構築了一道高牆，城鄉分離的“二元經濟模式”因此而生成。
經過演變的戶籍製度，在特定的曆史條件下有其特定的內容和具體的社會功能，但其基本的社會功能概括起來主要有四項：證明公民身份；維護社會治安；控製城鎮人口的機械增長；戶籍部門掌握著準確的戶口資料。
（二）現行戶籍製度的特征
戶籍製度理論上的基本職能隻有兩項，一是證明公民身份；二是為政府製定國民經濟和社會發展規劃，配置勞動力資源等行政管理提供人口數據及相關的基礎性資料。由於我國現行的戶籍製度產生於特殊曆史時期，戶籍製度應有的功能逐步被異化，使戶籍製度帶有明顯的等級身份印記。其特征表現為：一是城鄉“二元”結構；二是戶口成了終身身份和世襲身份；三是戶口與經濟和福利掛鉤。
二、戶籍製度存在的問題及對當前城鎮化的影響
隨著社會結構變遷與社會經濟發展，尤其是我國城鎮化進程的加快，戶籍製度在實施中所引發的問題與弊端逐漸顯現出來。
（一）現行戶籍製度製約了大城市擴張和小城鎮發展
在我國城市化道路上，基本的改革方向是推進小城鎮建設。但是，隨著一係列改革政策的實施，其實際結果卻沒有取得人們所期盼的成效。一方麵，農民進城門檻多，受城鎮中二、三產業發展環境壓力的影響過大。另一方麵，二、三產業收費項目越來越多，導致進城從事個體經營的農民難以承受各種費用而放棄在城鎮的機會。
（二）現行戶籍製度導致農村人口無法享受平等的待遇
由於戶籍製度的影響，農村人口進入城市，卻享受不了城市的待遇。
第一，就業機會。由於歧視性的就業政策及主觀條件的限製，農村流動人口在就業機會的競爭中處於劣勢。
第二，社會保障。各個地區由地方財政支持的社會福利保障體係，一些流動人口進城後因無法獲得合法身份，被排斥在城市保障體係之外。
第三，進程農民子女受教育的權利。中國的農村勞動力持續流動到現在，第二代移民（即民工子女）的教育問題越顯突出。
（三）戶籍製度導致大量勞動力滯留在農村，剩餘勞動力轉移受阻
第一，農村剩餘勞動力轉移受阻。通過嚴格的戶籍製度來幹預勞動力的遷移和流動是這項政策的基本初衷。在戶籍製度的約束下，我國農村剩餘勞動力長期得不到有效的轉移，而被束縛在土地上，形成隱形失業者。
第二，製約了農民生活方式的現代化。由於農村教育資源相對匱乏，基礎不紮實，農民的科學文化知識水平低，農產品商品化程度不高、社會信息反應靈敏度不高，導致農產品價格下跌、農民收入增長緩慢、城鄉收入差距不斷擴大，潛在的消費需求不能轉化為現實的有收入支撐的消費需求。
三、我國戶籍製度改革方略
在各種改革方案中，從理性分類的角度看，主要有兩種：一元製和二元製。所謂一元製是指取消農業戶口、非農業戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉統一的中華人民共和國戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯係。所謂二元製，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限製，通過設置高低不等的門檻條件（經濟、人口素質等）來控製農村人口的流向、流量和流速。