持實質性審查標準的學者認為,根據建設部《城市房屋權屬登記管理辦法》第二十七條規定“登記機關應當對權利人(申請人)的申請進行審查。凡權屬清楚,產權來源資料齊全的,初始登記、轉移登記、變更登記、他項權利登記應當在受理登記後的30日內核準登記,並頒發房屋權屬證書”,故登記機關對申請資料有審查真實性、合法性的職權;人民法院行政審判庭法官有權依據民事法律規定對相關民事法律事實、民事行為進行評判,進而裁判撤銷或維持房證,解決行政爭議及民事爭議,以保證司法統一性,減輕當事人訴累。
筆者認為,兩種審查標準均有失偏頗。形式性審查標準不利於保護交易當事人、產權人的合法權益,不利於增強登記機關的責任心,有損登記行為的公信力;實質性審查標準讓登記機關擔當司法機關確權的角色,過於苛求,不符合行政高效原則,行政機關在登記審查中無權就交易的合法性作出評判,人民法院以登記情況與實際權屬不符的理由撤銷登記行為,於法於理不合。筆者建議確立“有限的實質性審查標準”。首先符合司法審查的目的,“司法審查是國家通過司法機關對其他國家機關行使國家權力的活動進行審查,對違法活動通過司法活動予以糾正,並對由此給公民、法人權益造成的損害給予相應補救的法律製度。”其次符合行政機關職責要求,根據建設部《城市房屋權屬登記管理辦法》第二十七條規定,“權屬清楚,產權來源資料齊全”則成為房屋權屬登記的審查標準,即在進行登記審核時申請材料是否齊備,材料間有無虛假、疏漏、矛盾之處,有無案外人對權屬提出異議,登記機關認定異議成立或不成立的理由是否合法,申請登記事項違反法律的禁止性或限製性規定等。最後司法審查權以行政權的範圍為依據,不能擅自超越行政權。要以行政機關的視角進行實體性審查,不能擅自對“權屬清楚”作擴大性解釋,否則對登記機關是不公平的。
三、處理模式之構想
域外各國對於行政爭議與民事爭議交織的情況采取了不同的處理方式。對於大陸法係國家,由於采取二元裁判製度,保留行政法院對行政爭議的處理權,不容民事法院借先決問題而擴張其對行政爭議的管轄權;而英美法係國家則由同一審判組織對行政爭議與民事爭議一並解決,類似我國的附帶訴訟,體現出很高的訴訟效率。我國台灣地區理論上將決定行政判決結果的事件稱為“先決問題”。如果行政訴訟所牽涉的先決問題已經處於民事訴訟過程之中而尚未終結,則行政法院“應”以裁定停止訴訟程序。如果行政訴訟所牽涉的民事法律關係尚未進行民事訴訟程序,或者行政訴訟涉及刑事或其他行政爭訟,而尚未終結(包括尚未起訴),行政法院“得”以裁定停止訴訟程序。可見,台灣地區對於先決問題的處理,行政訴訟中涉及刑事或民事先決問題時主要根據先決問題是否已進入訴訟程序而有不同的處理方式,其他訴訟中的行政先決問題則必須由行政訴訟解決。
關於處理模式,我國理論界和實務界有:將行政登記行為排除在行政司法救濟範疇之外、先行政訴訟後民事訴訟、先民事訴訟後行政訴訟、行政附帶民事訴訟不同觀點。筆者認為行政訴訟與民事訴訟二者並沒有確定的“先行後民”或“先民後行”的模式,二者之間的關係應當做個案處理。在確定審理模式方麵遵循以下原則:
1.尊重我國的審判體製和堅持行政行為的公定力相結合原則。有別於大陸法係的行政法院和英美法係國家,我國由人民法院設立行政審判庭審理行政訴訟案件,行政訴訟是對具體行政行為的合法性進行司法審查,民事審判庭不能代行職權。行政行為的公定力意味著“行政行為一經作出,即對任何人都有被推定為合法有效而予以尊重的法律效力,即行政行為即使違法,在由有撤銷該行為權限的機關將其撤銷前,任何人都不得否定其拘束力”。在行政訴訟對行政登記行為的合法性審查後,掃清障礙,再進行民事訴訟。這也是公法領域一貫所堅持的代表公益的行政訴訟必須優先於私權訴訟原則的運用與具體體現。