隻有當我們對漢代的“編戶齊民”有了一個較為全麵的認識之後，我們才能真正理解王莽時代的一切事情。
明眼人很容易會預感到這種社會組織必然要出現的問題，它將無法保持專製帝國的統治者所希望的那種長治久安。理由很簡單，首先，專製帝國超限度的剝削和壓榨往往使本來就很脆弱的小農經濟經常處於搖搖欲墜的危險狀態，如果說“編戶齊民”中占少數的“大家”，仰仗其政治上的特權和雄厚的經濟實力對此還可以毫無畏懼的話，那麼對於“中家”，特別是占大多數的“小家”來說，這種沉重的剝削和壓榨隨時都可以把他們推向破產的邊緣，尤其是加上人口逐年膨脹、自然災害不斷侵襲等因素的侵擾，這就注定了他們必將淪為赤貧者的命運。
這還是就一般情況而言的。除此之外，加速“編戶齊民”這一階層分化瓦解的還有三個重要因素，即三股社會惡勢力對“編戶齊民”中大多數人的法外盤剝，兩漢時期將其稱之為“兼並”。所謂兼並，就是強者對於弱者的法外經濟掠奪。這其中最凶狠的是官僚、貴族對“編戶齊民”中無錢無勢的“什伍”農民的超經濟掠奪。本來，專製帝國在法律上對各級官僚和貴族瓜分社會財富有著明確的規定，即“上有通名，下有田宅”，具體的內容是“自公卿以下至於吏民，名曰均田，皆有頃數，於品製中令均等。”用當時的話說，就是“田宅有製”；用今天的話說，就是國家對按權力的大小分配社會財富有合法的規定，這是等級社會最鮮明的特色。然而人的貪欲也是隨著權力而不斷惡性膨脹的。他們為了更盡情的享樂，必然千方百計地衝破法律規定的限製，利用手中的權力，展開對農民的瘋狂掠奪，占有更多的社會財富。這時法律的規定與他們的醜惡的貪欲就發生了尖銳的衝突：法律規定特權者的特權是有限度的，即“食祿之家不得治產，兼取小民之利”；而特權者的貪欲卻是無限度的。這種矛盾衝突的後果是可想而知的，要知道在專製政治中，由於存在著不受監督的權力，所以法律對掌權者來說實際是一紙空文，政治上的弱肉強食乃是專製帝國司空見慣的事情，法律不是規定土地不能成為商品進行買賣嗎？那好辦，我就利用手中的權力去搶。西漢建國之初，堂堂的丞相蕭何就曾“賤強買民田宅數千萬”；漢武帝時有名的酷吏杜周，起家時僅有一匹馬，等到位列三公時，“家訾累巨萬矣”（《漢書·杜周傳》），類似的例子不勝枚舉。
“兼並”不僅發生在官、民之間，在“編戶齊民”內部這一過程表現的更為激烈。在“編戶齊民”中，由於彼此之間的政治特權和經濟實力存在懸殊的差別，因此他們不可能站在同一起跑線上，大史學家司馬遷在《史記·貨殖列傳》中說得十分明確：“凡編戶之民，富相什則卑下之，佰則畏憚之，千則役，萬則仆，物之理也。”司馬遷在這裏揭示了在“編戶齊民”中經濟實力的差別是造成奴役與被奴役的根本原因。但這種經濟實力是從哪裏來的呢？歸根結底還是專製帝國用軍功爵培植起來的一個依附於統治階級的社會階層。他們“占田逾製，以強淩弱，以眾暴寡”（《漢書·百官公卿表上》顏師古注），成為一般民眾的最直接的壓迫者。
還有一種惡勢力是促使“編戶齊民”迅速瓦解的參與者，這就是商人階層。從法律的角度看，商人的地位是卑賤的，西漢帝國建國之初，就明文規定“商人雖富，不得複兼畜田宅，做客耕農”，不得作官，甚至不得“衣絲乘車”。國家對他們還課以超乎尋常的重稅以及非常人所堪的徭役。但是，任何國家沒有商品流通都是不可想象的，而商品流通的承擔者則隻能是商人，因此，無論專製帝國的統治者怎樣抑製商人勢力的崛起，都是辦不到的。而且實踐證明，通過商品流通領域積累財富是最有成效的一種途徑，當時就流行著“以貧求富，農不如工，工不如商”的諺語。漢代的商人所以能夠迅速的壯大起來，並且加入到盤剝廣大民眾的行列中，其中最現實的原因就在於，在漢代，國家的各種負擔一般都是用貨幣這種特殊的商品來結算，這樣，任何人都必須把自己的產品轉換為貨幣，特別是農業生產者。這就為商人的活躍提供了難得的機遇，於是他們成了社會上最需要的人。尤其是當“水旱之災，急政暴斂，賦斂不時，朝令而暮改”的急迫關頭，商人們便乘人之危，開始大撈而特撈，他們“當具有者半價而賣，無者取倍稱之息”，賤買貴賣，巧取豪奪，逼得沒有經濟實力的“小家”隻好“賣田宅子孫以賞債”，難怪當時的政治家晁錯發出“今法律賤商人，商人已富貴矣；尊農夫，農夫已貧賤矣”（《漢書·食貨誌》）的驚呼！
在國家、貴族、官僚、地方豪強、商人等幾股強大的社會勢力的剝削和壓榨下，專製帝國的社會基礎──“編戶齊民”，便不可避免地朝著貧富兩極分化，出現了“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”這種令人觸目驚心的社會現象。這對專製帝國的穩定無疑是個危險的衝擊。因為，作為專製帝國的社會基礎的“編戶齊民”這一社會階層，如果一旦因大多數人的赤貧化而土崩瓦解，那麼專製帝國也必將由於財源、兵源、人力資源的枯竭而成為無本之木、無源之水，必將由於大量破產農民的背井離鄉，成為脫籍逃亡的流民而動蕩不安，必將因各處無路可走的民眾鋌而走險而岌岌可危。有鑒於此，專製帝國的統治集團為了帝國的長治久安，必然要采取種種措施，製止“編戶齊民”這一社會階層的分化瓦解，盡量使這一階層保持相對的穩定。為此種種措施出台了：用經常性的“賜民爵”來提高“編戶齊民”的社會地位和對土地占有的合法性；用經常性的大赦來緩和階級間的對抗；用“假民公田”的辦法來為無地農民提供生存條件；用開倉賑濟的辦法來幫助農民抵禦自然災害；用限製和打擊“田宅逾製”的貴族、官僚以及地方豪強的辦法來鞏固帝國的基礎……，不過，無論統治者使出怎樣的全身的節數，都發現難以抑製“編戶齊民”以難以想象的速度地向貧富兩極分化。
從時間上看，這一分化進程在漢初的頭50年左右的時間裏，已經初露端倪。從漢武帝以後，這一問題就日甚一日地嚴重起來，而到了西漢帝國的末期，這一問題幾乎到了非解決不可的程度了，否則處於貧富兩極、尖銳對立的兩個社會階級的矛盾必將激化為流血的大衝突，窮人和富人必將在這場大衝突中玉石俱焚、同歸於盡。正因為某些有遠見卓識的政治家、思想家清楚地看到了這點，所以才有漢武帝時董仲舒的“限民名田，以贍不足，塞兼並之路”（《漢書·食貨誌》）的政治主張和大聲疾呼。才有漢哀帝時針對土地兼並更加嚴重的事態，以師丹為首的一些頭腦清醒的官僚（當時王莽為大司馬，還未被逐出宮中）再次提出的“限田”主張，建議：“自諸侯王、列侯、公主名田各有限；關內侯、吏、民名田皆勿過30頃；奴婢勿過30人。期盡3年，犯者沒入官。”（《資治通鑒·漢紀25》）然而提案剛剛出台，就遭到了“貴戚近習”的激烈反對，而提前流產了。事態發展到王莽當政的時期，土地問題已嚴重到了非解決不可的地步了，因此，王莽的土地改革決不是這位新帝國的皇帝一時心血來潮的產物。
問題是在當時的曆史條件下，能否徹底解決土地兼並的問題？在回答這一問題之前，任何一個頭腦正常的政治家都必須事先認真分析一下土地兼並產生的原因，在此基礎上才能確定解決問題的可操作性的方案。在王莽之前，無論是董仲舒，還是師丹，他們的共識是：一方麵認為土地的等級占有製是合理的，即承認土地私有權的合理性；另一方麵又認為各等級超過國家限定的土地占有量，即“田宅逾製”是不合理的。從這一共識出發，他們提出的解決辦法是，重新確定各等級依法占有土地的數量，禁止特權等級對土地的法外剝奪。實踐證明，他們的辦法在實際生活中是根本行不通。表麵看，他們的辦法觸犯了既得利益者的既得利益，遭到了他們的反對，所以難以實行。其實更深層的原因還不在這裏，這個問題最終涉及到社會發展的趨勢是什麼？自從血緣宗法社會在戰國時代被摧毀之後，當個人作為一個獨立的主體終於從傳統的宗法血緣網絡的束縛中掙脫出來之後，使人們第一次認識到了人作為個體存在的價值，於是在人的頭腦中也就第一次萌生了把自身確定為一個主體的自我意識，這一自我意識的覺醒使一個人開始產生了必須確定個人的權利的強烈衝動，這就是被專製政治千百年來強烈譴責和千方百計扼殺的“私”字！在戰國時代，各國的統治者普遍認識到：在血與火的較量中，過去那種從宗法血緣網絡中滋生出來的一切溫情脈脈的東西都是靠不住的，都是沒有實用價值的，唯一能夠利用的就是人們普遍具有，並且與日俱增的“私”欲，這樣，他們不得不暫時承認“私”，即個人權利的合理性，把“私”作為調動人們積極性的最有效的杠杆，我們所熟悉的“軍功爵製”就是國家政治第一次承認“私”的合理性的最明顯的產物，韓非子說：“設民所欲，以求其功，故為爵祿以勸之；設民所惡，以禁其奸，故為刑罰以威之”（《韓非子·難一》）就是這個意思。可惜得很，在中國的曆史上，對“私”的認識僅僅達到這種低下的水平，即“私”不過是專製君主一個可以加以利用的工具，這使“私”在中國永遠不能升華到更高的認識層次上來，即“私”乃是作為社會主體的人的根本標誌，沒有“私”也就不成其為人。因而“私”在中國也就不能成為個體一種不可侵犯的權利和法律承認並嚴加保護的對象。這樣一來，“私”就隻能成為專製君主的意誌──“公”的對立物。一旦“私”與“公”發生了衝突，專製國家就會代表專製君主用一切手段來消滅每個人的“私”欲。這點，自從秦始皇統一天下，建立起中國第一個大帝國之後，就體現得更為清楚了。可是，專製政治就是不知道隻要有社會個體存在，隻要個體的自我意識已經覺醒，那就任什麼力量也消滅不了這個“私”字，難道曆史不是一而再，再而三地證明了這一永恒的真理嗎？！而董仲舒和師丹之流卻徘徊在“公”與“私”的悖論中而無力自拔，他們想兩者兼顧卻又四麵碰壁，原因就在這裏。
我們認為，西漢帝國時代的社會成員貧富兩極分化，正是人們對私有權激烈爭奪時的突出表現。土地是農業社會每一個社會成員的生命線，有了土地就意味著有了生存權，同樣，失掉土地也就意味著失去了生存權。因此，人們激烈地爭奪土地是十分正常的現象，沒什麼值得大驚小怪的。問題的關鍵在於作為專製帝國的統治者怎樣認識這個問題，即是否敢於徹底否定國家對土地的最高法權，承認個人對土地的完全私有權，使個人成為土地的真正法人；然後，在此基礎上建立起“在法律之前和在對於私產的相互尊重上”（黑格爾《曆史哲學》169頁）的這種較為合理的社會。我們的回答是，絕對不可能！這裏的原因是多方麵的，其中一個最主要的原因就在於，傳統的中國社會與古希臘、羅馬不同，如果說，那裏由於商品經濟和海上貿易的發達、真正意義上的自由民的出現、以及特殊的文化傳統等社會因素的相互作用，使財產的個人私有成為社會文明起點的話，那麼在古代中國，卻不是從財產的個人私有開始它自身的文明進程的。我們的文明進程的起點首先是從權力的私有化開始的，君主對國家權力的排他性占有；各級封君對封地權力的排他性占有；父家長對宗族權力的排他性占有，在這個前提下，權力必然成為分割社會財富的唯一的依據，權力必然成為特權人物滿足自身私欲的最有效的工具，社會必然劃分成隻有權力卻不承擔任何社會義務的階級和隻承擔義務卻毫無權力的階級。試想，在這種權利私有化的社會中，能夠建立起“在法律之前和對於私產的相互尊重”的社會關係嗎？個人的絕對產權觀念能夠確立起來嗎？遺憾的是，我們的曆史學家至今還沒有從這個角度研究中國問題。
可想而知，在這種權力私有化的社會中，由於從國家到地方的各種私有特權對社會經濟活動的插手，必然導致社會的經濟活動無法按本身的規律運行，必然導致社會經濟活動的無序狀態，西漢帝國因“兼並”而產生的貧富兩極分化就是權力私有化造成的必然結果。董仲舒也好，師丹也好，盡管他們清楚地看到“兼並”這種對土地的法外掠奪將要危害到帝國的長治久安，盡管他們提出了一套解決的辦法，但他們由於看不到，也不可能看到問題的本質，所以他們的提議根本無濟於事，隻能眼睜睜地看著“兼並”的自由泛濫。
這個問題到王莽的手中時，已經嚴重到了不容回避的程度。然而由於對理想的熱誠以及對權力的迷信，使他充滿了解決這一問題的信心。王莽與董仲舒、師丹在這一問題的認識上的共同點是，他們都承認土地“兼並”是人的私欲泛濫造成的必然結果，而這種結果必然危及到社會秩序的穩定，必然動搖統治階級的統治，所以必須解決這一問題。但是在解決的方法上他們卻有原則性的區別。，董、師二人至少還承認“私欲”的部分合理性，隻是要對之加以限製而已。王莽卻徹底否認“私欲”的合理性，他認為“私欲”是萬惡之源，所以土地的私有是要不得的，隻有實現土地的公有，才是徹底鏟除土地“兼並”，抑製社會成員貧富兩極分化的不二法門。
他的這種土地改革的指導思想來自何處呢？思想根源主要是來自中國人傳統的“不患貧，而患不均”的價值觀念，其理論根據則是“古文經學”的《周禮》中對這種平均思想──“井田製”下平均分配土地的情況的具體描繪。我們已經說過，在當時，《周禮》的權威性是無庸諱言的，它被說成是周公“致太平”之書。而在現實生活中，這種平均地權的主張對廣大民眾也是極有蠱惑力的，對於一個一貧如洗的窮人來說，誰不希望有一個“無處不均勻，無處不溫飽”的美好社會呢？所以他們很為王莽這一空前規模的土地改革而叫好！
從漢平帝4年到居攝2年這3年左右時間裏，王莽就已經開始了他的土地改革的前期實驗，即“令天下公田口井”。這是什麼意思呢？就是先在國有土地上（在漢代國家控製著一部分土地），按“井田製”的辦法，將國有土地按口授予無地農民，農民對土地隻有使用權，沒有占有權，目的是即解決了農民無地可耕的狀況，又解決了土地的兼並問題。實驗的結果證明是頗有成效的，據王莽自己說，由於實驗的成功，“時則有嘉禾之祥”。這次實驗的成功極大地增強了王莽徹底解決土地問題的決心，可是翟義的叛亂突然打斷了土地改革的進程，迫使王莽不得不將主要精力在一個階段內轉移到解決棘手的政治問題上。
這就是為什麼到了始建國元年（公元9年）4月，劉快的叛亂平定後，王莽突然掀起了轟轟烈烈的、以“土地國有化”為內容的土地改革運動的總背景。
王莽鑒於“土地國有化”運動已大有水到渠成之勢，於是，在這年，一項在當時社會具有爆炸性的土地改革綱領公諸於眾了，其全文如下：
古者設廬井八家，一夫一婦田百畝，十一而稅，則國給民富而頌聲作。此唐虞之道，三代所遵行也。秦為無道，厚賦稅以自供奉，疲民力以極欲，壞聖製，廢井田，是以兼並起，貪鄙生，強者規田以千數，弱者曾無立錐之居。又置奴婢之市，與牛馬同欄，製於臣民，專斷其命。奸虐之人因緣為利，至掠賣人妻子，逆天心，悖人倫，謬於“天地之性人為貴”之義。書曰“予則奴戮汝”，唯不用命者，然後被此辜矣。漢氏減輕田租，三十而稅一，常有更賦，疲癃鹹出，而豪民侵淩，分田劫假。厥名三十稅一，實十稅五也。父子夫婦終年耕耘，所得不足以自存。故富者犬馬餘菽粟，驕而為邪；貧者不厭糟糠，窮而為奸。俱陷於辜，刑用不措。予前在大麓，始令天下公田口井，時則有嘉禾之祥，遭反虜逆賊且止。今更名天下田曰“王田”，奴婢曰“私屬”，皆不得買賣。其男口不盈八，而田過一井者，分餘田予九族鄰裏鄉黨。故無田，今當受田者，如製度。敢有非井田聖製，非法惑眾者，投諸四裔，以禦魑魅，如皇祖考虞帝故事。
這一土地綱領在王莽一生的政治活動中，占有十分重要的位置，所以我們毫無保留地將其原文照錄於此。但是，由於此文艱深晦澀，今天的讀者讀起來恐怕要有些困難，所以我們對文中的內容以及王莽在該文中的指導思想必須做些必要的解釋。
在王莽是土地綱領中，首先肯定曆史上存在著一個“唐虞”這樣的“黃金時代”，在這個“黃金時代”中實行著一種“八家共井”式的農業生產組織，它的突出特點是：土地公有，並且平均分配，負擔輕微公平。曆史上有過這種稱之為“井田”的土地製度嗎？我們已經講過，在夏、商、周時代確實存在著被稱之為“井田”的宗族土地所有製，但這種土地製度並不象儒家學說的忠實信徒王莽之流想象的那麼美妙，這種製度確實保留著原始氏族社會的某些平均主義的影子，但是這僅是一種在某個宗族土地占有者麵前遭受平等剝削的平均主義，是一種不允許有個人財產和個人權利的平均主義，是一種強迫被征服者（奴隸）創造社會財富的平均主義，是一種普遍貧窮的平均主義，這裏麵充滿了血與淚，充滿了不合理和荒誕，否則它就不會在春秋、戰國時代，當新時代的改革大潮鋪天蓋地湧來之際灰飛煙滅，成為曆史的陳跡了！那麼在儒家經典中所描繪的“井田製”究竟是一種什麼東西呢？說來說去，它無非是“信而好古，述而不作”的儒家學者們對古代製度的一種美化，是一種烏托邦，是他們用以批判現實，改造現實的思想武器而已。
緊接著王莽無情地譴責了暴秦的“無道”。在暴秦的“無道”中，最不能容忍的是“廢井田”，實行土地私有，造成“強者規田以千數，弱者曾無立錐之居”的貧富兩極分化現象。在這裏王莽完全接受了他的前輩董仲舒的論調，把社會嚴重的貧富兩極分化歸咎於商鞅在秦國的“廢井田”，實行土地私有化所導致的惡果。其實，這是漢儒在理論上所犯的一個最大的錯誤，那就是如我們在前所說的那樣，商鞅雖然廢除了傳統的宗族土地所有製，即井田製，但是他並沒有允許土地私有化，而是實行了土地國有化，驗之於曆史，可以說從商鞅到秦始皇，社會上如果說有兩極分化的現象那也決不是因為土地私有化造成的，而是對政治資源，即權力的占有。漢代的情況又何嚐不是如此呢。漢代在法律上也是嚴禁土地買賣的，我們且聽東漢的思想家荀悅是如何說的，他說“諸侯不專封；富人，民田逾限，富過公侯，是自封也；大夫不專地，人買賣由己，是專地也。”（《申鑒·時事》）“專地”是違法的，不要說一般平民百姓，就是達官貴人“專地”也要受到法律的製裁。（當時的丞相匡衡就因為“專地盜土”而倒了黴。）那麼，董仲舒、王莽難道是無的放失嗎？不是，漢代的貧富兩極分化現象確實越來越嚴重，土地確實越來越集中到少數人手中，由此引起的社會震蕩確實越來越令人觸目驚心，土地的買賣現象確實屢禁而不絕。這些現象凡是當時頭腦清醒的人都看得很清楚。然而問題究竟出在哪裏？還是我們已經講過的道理：在一個權力私有化的社會裏，法律也好，道德也好，都無法阻擋大小掌權者對社會財富的法外掠奪，於是乎就有“兼並“，就有強買強賣，就有恃強淩弱，就有無恥的權錢交易，就有假公濟私等等專製政治所能滋生的種種病毒。說句公平話，如果在一個沒有實現“權力私有化”的社會中，通過法製的力量，承認和尊重個人財產的私有，不僅不是壞事，而且還是推動社會前進的根本動力。可悲的是，在我們這個“權力私有化”的社會裏，不可能存在個人財產的真正的私有，自然也就談不上對個人財產私有權的尊重了！所以，王莽對“暴秦”那貌似激烈鞭撻，其實並不符合曆史的實際情況，他不過是儒家學者由偏見而導致的理論錯誤。
但是話又說回來了，即使如此，就王莽對土地問題的重視，就他對人與人之間貧富懸殊的深惡痛絕，就他決心為改變這一不合理的社會現象而大膽地推行平均地權的主張而言，他仍不愧為那個時代的一個有責任感，有使命感的傑出政治家，過去有人說，王莽是中國最早的一個社會主義者，參之於他的土地改革綱領，倒是有些道理。
在譴責了暴秦之後，他立刻開始批判西漢帝國弊政。他認為，既然“漢承秦製”，從邏輯上講，西漢帝國的情況也不會更好於暴秦。其中最不人道的就是西漢帝國從暴秦那裏繼承下來的“奴婢“製度（這一問題後麵還要講）；此外就是西漢帝國那不合理性的土地政策。他指出，從表麵看，西漢帝國的土地稅（三十稅一）比傳統的土地稅（十一稅）要輕得多，但人頭稅卻異常苛重，這種經濟政策對誰有利呢？當然是對大土地所有者有利，對小土地占有者不利，所以造成社會上貧富兩極分化的根源不在別處，正在於這種不合理的土地政策，是它導致了富者越富，貧者越貧；是它導致了富者對貧者的無限製的掠奪和壓榨，是它使社會處於一觸即發的大衝突的前夜！而這一切社會矛盾的集中表現就是對土地的瘋狂兼並。因此解決土地問題乃是解決一切社會問題的突破口。