江南製造局和福州船政局先起於東南。稍後，是同治六年（1867）三口通商大臣崇厚在天津創置“機器軍火總局”。彼時總署作奏議說其事，曾先舉“蘇省開設炸彈三局”以為先例，無疑是華北自覺地取法東南。然而與立滬局的曾國藩、李鴻章和立閩局的左宗棠、沈葆楨比，從另一種閱曆裏走過來的旗人崇厚並不能算真知兵事和兵器，其見聞見識和強毅勁悍都少得太多。因此，崇厚辦機器局是就近取便，把外國的生意人當成兵器專家，始終仰仗兼做丹麥領事的英商密妥士（Meadows，John Armstrong Taylor）。在他管局事的年份裏，曾先在“城南海光寺”建鑄造廠，稱西局；又在“城東十八裏賈家沽道地方”建火藥廠，稱東局。其間西局的機器購自上海、香港的洋行，而以“修造槍炮並仿製炸子、開花炮”為主旨；東局的機器從外國買來，皆用作“造火藥”和“銅帽”。按當時所設想，津局“機器軍火”的重心應是在東局。但時至同治九年（1870）“局務一律告成”，除了西局造過的十幾尊銅炮之外，東局的火藥還在尚未出產之中，而西局“支用”掉的銀子累計已有四十八萬三千九百多兩。比之福州船政局用於購機器、築船塢、造廠房、支薪工的四十七萬兩，顯然是不能相對稱。同一年李鴻章調直隸總督兼作欽差大臣管洋務海防，遂在崇厚之後接辦天津機器局。他比崇厚要內行，而且多了一重疆吏的色彩和湘淮軍功人物的色彩。原本崇厚委為“總辦其事”的密妥士經李鴻章換了一種眼光去看，便具見“於機器未甚精核”而終致“因病撤差”。與此同時，是天津機器局已在“局務一律告成”之後再作更張興作而成其節節伸展，一路裏新建“鑄鐵、熟鐵、鋸木等廠”，並“添購西洋藥碾三分”和“各式機器十餘具”，至同治十三年（1874），在崇厚留下的一座“碾藥廠”之外，又多造了三座同樣的工廠。與之相匹配，還有“新機器房”和三座“洋式”火藥庫。此後繼起的“洋槍廠”、“槍子廠”、“電氣水雷局”、“提磺廠”、“淋硝新廠”、“煉鋼廠”以及“水雷、水師、電報各學堂”一個接著一個地出現，都在使天津機器局的門麵越來越大。
作為對應，是耗費的銀子和撥入的銀子也越來越多。崇厚辦津局之日，本由津海關和東海關劃來四成洋稅為“專款”，到李鴻章接手後這四成洋稅已不夠用，而後是先增兩關所收招商局局稅四成；再增邊防餉下月濟銀一萬兩；又增“海軍衙門撥給滬關洋藥厘金”，另外還有“添造栗藥鋼彈經費”、“添購栗藥機器經費”以及時有時無的“各省劃還軍火等價銀”等等不屬常款之內的解入。依年而計，大半都在三十五萬兩以上，最多的一年曾到過六十七萬兩。當日李鴻章稱天津機器局為“北洋水陸各軍取給之源”，在同時的各色機器局裏，地屬近畿的津局便有了一種獨得的優勢，隨後是這種地域優勢很容易轉化為比別人更得便利的財政優勢。北洋的水陸各軍把天津機器局當成“取給之源”，但與滬局注重製械，閩局專門造船比，津局的產出則始終是彈藥居大宗。李鴻章作《機器局奏銷折》，曾具體列舉光緒八年（1882）局中“製成軍火”之數，其大要為火藥六十八萬零九百多磅、銅帽二千八百多萬顆、槍子三百六十六萬五千顆、炮彈九千多個、銅引八千三百多個，等等。除了個別年份造過不多的槍支，其他年份造過數十計和數百計的水雷之外，天津機器局常年的產品種類和產量數目都與此相差並不太多。若就機器工業所內含的技術程度而言，顯然是津局不逮滬局和閩局。但在19世紀後期，津局的產出又在年複一年地維持著北方大片土地上的中國軍隊：“除供本省（直隸）淮練各軍、輪炮各船外，加吉林、奉天、察哈爾、熱河及江南分防水陸淮軍，皆按時撥濟；其河南等省需用火藥、銅帽，亦向津局取給”。這些地方要的是源源不斷，而天津機器局正承擔和提供了源源不斷。
二
滬局、閩局、津局以及同時產生和隨後產生的一個一個機器局都以兵器為起點和歸宿。當兵器已是工業產品之後，則按其本性，這種起點和歸宿都隻能實現並存在於經濟過程之中。然而國家權力構造了機器工業，與之相因果的是作為產品的兵器從來不入市場。有此一層隔絕，遂使這個經濟過程的末端隻能以有產出而無商品為結局。因此，與兵工業連在一起的經濟過程是一種沒有利潤的經濟過程。而局中產出的槍炮輪船用“撥濟”的方式移入南北軍隊，其供與求之間的不作核算償付，又決定了這種沒有利潤的經濟過程同時是一種收不回成本的經濟過程。沒有利潤和收不回成本，則其間既無可積累又無以循環，而後是兵工業的再生產和擴大再生產都不能不一次一次地從經濟過程之外的投入開始，並因其沒有止境而致官帑化為投入成為一種了無窮期的事。在這種沒有止境和了無窮期裏，海關洋稅、地方厘金、軍需項下的移用和借用、藩庫庫款、糧道庫庫款，以及“茶引加票項下”、“善後總局籌支”等等都曾一次一次地提出銀子來用作生產和再生產。後來張之洞辦兵工業，他在奏報中表述官帑用作投入，已是說“惟有就鄂省財用，自行籌劃騰挪”。這些雜多的名目長久地附著於機器生產之中，反襯出這個經濟過程生來的不完整性。於是由製器求自強的事業便始終是一種要用白銀來不斷填充的事業。
然而晚清中國又久以財用不足為度支之窘苦，其間並沒有許多可以拿出來作不斷填充的白銀。同治末年李宗羲因議海防而說到經費，曾舉“軍興以後，勸捐、抽厘、津貼，無法不備，民力竭矣”為感歎。至光緒十一年（1885）奕譞作奏議，則以今昔對比為實例非常具體地指述了國計之窮：
查道光年前，各省歲入地丁稅課等銀約共有五千餘萬兩，各省歲出存留撥用銀三千餘萬兩，尚有存剩銀二千萬兩，皆應於春秋報撥解部，並隨時由戶部指撥，而部庫一年新款合計不過共用銀一千數十萬兩，以入抵出，實有盈餘。自鹹豐三年，因各省春秋報撥並無存款，戶部始改為按年定數指撥解部。近年各省歲應解戶部餉銀隻八百萬兩，此外雖仍有應解部之固本餉銀、漕折銀、加平減平銀、雜款銀及邊防經費銀、四成洋稅銀、常捐銀款，然各省年年均有截留借動及解不足數，通計各項實解到部一年亦僅有銀一千一二百萬兩。而部庫近年應放之官餉、兵餉、米折、馬銀、庫銀、工程奏撥、內務府奏撥、內廷傳用、神機營經費、部墊部放各處軍餉、防餉、各衙門一切雜支，歲實需銀一千四五百萬兩不等，已成入不敷出之勢。
民力竭和國計窮都描畫了世景疲敝。若以歲入的總量作今昔之比，其實是“各關之洋稅，各省之厘金，京外之捐輸，皆向來所無，為數甚巨”，並因此而致同光朝的所入能夠“較從前增至三分之一”。但在另一頭，是由歲需所用而支出的數目增加得更多。兩者都與前代之事不同，而後是“度支浩繁，帑項支絀”和“以入抵出，尤有不敷”。是以赫德作《局外旁觀論》，一意勸中國人學“水陸舟車、工巧器具、寄信電線、銀錢樣式、軍火兵法”，而以其身為總稅務司之深悉國家財政情狀，同時亦知“內所應行，其難辦首在無財”。這是一個國庫窮匱的時代，然而以兵事為中心的機器工業又正產生和發展於這個時代之中，並以“大宗巨款”和“不竭餉源”為題中應有之義。由此形成的矛盾是一種內在的困境。而內在的東西是繞不過去的東西，所以次第而起的眾多機器局便一個一個地被罩在了困境裏。同治八年（1869）馬新貽作《機器局費絀請將濟餉之洋稅留用折》，說是“款項之已經透支者，虛懸無著；工料之急當興辦者，進退兩難”。光緒四年（1878）李鴻章作《海防機局款難分撥折》，列述“津海、東海兩關四成洋稅近年收數短絀”，已使“局用日形竭蹶”。光緒五年（1879）吳讚誠作《經費支絀請旨分飭趕解片》，切論“近來稅厘短絀，部撥增多，以至解不應時，積欠甚巨”，而局中之用料轉不得不“暫向洋行賒取”。光緒十一年（1885）曾國荃作《擴充機器局疏》，深憂寧局（金陵製造局）每年“經費銀僅十一萬兩，而兩洋之軍火資於是，各省之軍火亦資於是，所操者約，而所施者博，固無怪該局之左右支絀，竭蹶日甚”。在這些奏議裏作為主體的滬局、閩局、津局、寧局都是彼時規模可觀的龐然大物，但與它們連在一起的“短絀”和“竭蹶”則都是長久盤結的困境。若順次而數，其小焉者將更等而下之。
由於兵工業不能實現利潤和不能收回成本，因此投入的“短絀”和“局用”的“竭蹶”都會直接地限製生產和再生產。光緒二十年（1894）劉坤一做兩江總督，曾言之明白地敘述此中之因果：“近因經費支絀，各局製造軍火，均已分別減停”。然後又引“兵事一興，深恐後難為繼”為歎息，正見其“減停”之深深的無可奈何。中國的兵工業以自強為旨義，也以自強為名義。但這裏的例子說明：作為一種觀念，自強隻能表達義理，而製器的過程在形而下的範圍之內，依靠的隻能是財力和物力。由於兩頭的不相對稱是那個時候的常態，所以，在三十年以洋務為中心的曆史裏，自強常常是受製約的。與劉坤一所說的“減停”相比，當日財力製約自強而致製器“左支右絀”，其更深一層的困境尤在於“製造外洋軍火，日新月異，耗費尤多”。中國人的自強從“師夷智”開始，因此製造不能不以西法為樣式。然而西法又是一種長在推陳出新之中的東西，“其製勝之術屢變益精。舟車則變而火輪矣，音信則變而電傳矣，槍炮則變而後膛矣，戰艦則變而鐵甲矣，水雷則變而魚雷矣，火藥則變而無煙矣，窺敵則變而用氣球矣，照夜則變而用電燈矣”，時論謂之“新藝迭出，殆無窮期”。西方人因之而能久踞炎炎之勢，但對效西法的中國人來說，這種“新藝迭出”又使尋求自強的過程往往會在一路尾追之中一路脫節，尾追和脫節相交錯，便常見“迨我能仿之，而彼之法又變矣。前日之器已不如今日之精，後日之器又過於今日之利”的挫折和緊張。西人以槍炮輪船為“製勝之術”，則其新出的兵器一旦產生，不僅一定會勝過已有的兵器，而且一定會遏製已有的兵器。由此形成的“今日之所謂巧，即日後之所謂絀”便是淘汰。因此“迨我能仿之，而彼之法又變矣”，就製器的兵工業而言正是新器既出，同時舊器不得不歸於無用。光緒七年（1881）李鴻章曾在一封信裏說槍械，而以江南製造局的出品為不能合時宜：“各國皆有新式後膛槍，林明登已為中下之品。滬局能造，而各營多不願領。”這種局中已造而軍中不肯領用的抵牾，最終使上萬枝洋槍成了庫中的積存物。若以時價作折算，將會是許多銀子，而此後開始的另造新槍則須重新再撥一堆銀子。與滬局造槍之尾追不及相類似的還有閩局的造船。同治末年日本興“師船”來“攻台灣番境”，管船政的沈葆楨奉旨以巡閱為名“帶輪船兵弁”前往“察看”。隨後的兩者相逢，便成為日本船和中國船之間的比較。他在當日的奏報裏審視而判斷之曰：
“其已抵台南各船，均非中國新船之敵。而該國尚有鐵甲船二號，雖非完璧，而以摧尋常輪船，則綽綽有餘。彼有而我無之，水師為之氣奪。”同治末年的閩局已經造了十五艘輪船，而在萬頃波濤之間中國人的“尋常輪船”遇到日本人後起的鐵甲船，卻隻能以退而斂手為了局。然則以兵艦之所以為兵艦而論，閩局以數年之力造出來的木殼輪船其實正在歸於無用。而後是鐵甲船成了中國人防海的大題目。但這一類此長彼消都要牽動經費，從度支一麵看去則不能不是“徒費帑金”，白白耗掉了太多的銀子。滬局和閩局留下的實例非常典型地說明，由於中國人的兵工業以踵西法而效之為路徑，所以西法“屢變”而“日新月異”，中國人的兵工業也不得不跟著“屢變”“日新月異”之中。然而跟著的“屢變”又是一種被動的“屢變”。西法的每一次“日新月異”都實現於歐西已有的工業結構之中。所以由此產出的更新的槍炮輪船總是內含了更多的技術，同時又內含了更多的成本和價值。而中國人的踵西法而效之，是移接過來的兵工業，其實本屬截而取之，除了與船與炮直接相關的一段之外，其四周既沒有可以連接的重工業，也沒有可以連接的原料工業。“說者謂西國廠多物備，人世其業，凡筒管拉火之屬，巨細零整，一切所需，各有製造專家，薈萃而成，是以價廉而工省。中國風氣初開，襲其皮毛，未能通其奧妙，終覺遜人一籌”。於是仿西洋技術的中國人以“屢變”追躡“屢變”，便常常要用更多的成本摹造同一種技術，以致“工費甚巨，較購自外洋者價幾逾倍”。比之同治初年淮軍在“廟宇”裏設洋炮局，用“錘子”、“銼刀”以及粘土做成的“鎔化器”造出“炮彈”、“藥引”、“自來火”的陋而且儉，這種被動的“屢變”正一麵在使已成的舊器因歸於無用而變作折耗；一麵又在使仿造的新器因“愈出愈精”而牽出愈來愈多的開支。由此形成的“逐漸增多，勢非得已”，顯然是當初以自強為願景的預想所沒有計及的。而當晚清貧弱的“國計自有常經”無法應對這些增多的折耗和開支之後，財力的製約便成為一種難以逾越的製約，而後是謀自強的願想不得不在心長力絀中自為收縮。作為一個實例，曾有過光緒二年（1876）起李鴻章“即經停止”天津機器局“自製後門槍”，轉為“各軍所用槍炮，專向西洋定購”。其間的取舍便一以成本價格為尺度。李鴻章是中國最早力行製器的人物之一，若引六年以前他在《籌議天津機器局片》裏所說的“凡仿製洋器，每年所用工料銀，較之每年所出之貨，必比采買之價稍貴。即稍貴亦係值得，不為虛糜”的道理作比較，則由“自製”變為“專向西洋定購”顯然是朝後退了一步。而立成本價格為尺度，比造槍更經不起核算和計量的還有造船。當日廟堂籌議海防，曾舉“滬局造成輪船六號”為例，說是“費銀數百萬有奇，物料匠工多自外洋購致，是以中國造船之銀，倍於外洋購船之價”。由此作推論，便顯見得“今急欲成軍，須在外國定造為省便”。後來李鴻章主持北洋海防，用的正是這一種向“外國定造”的路數。而與之為因果而相牽連的，卻是滬局停造船，閩局少造船。以其時的世局而論，這個過程仍然表現了中國人對於西方人的踵而效之，但追躡洋器之“日新月異”由仿造變為購買，則這種追躡的過程裏已不複再有“取外人之長技以成中國之長技”的深意與遠慮。而失掉了“取外人之長技以成中國之長技”的深意和遠慮，自強的本義便不能不隨之而變，成為一種走樣了的東西和殘缺了的東西。
三
財力製約了圖自強的過程，與此同時發生的，是國家權力的下移也在製約圖自強的過程。“庚申之變”後東南疆吏以自強回應西人的逼迫，亟亟乎為中國先開製器的兵工業，他們之所以能夠用自己的意誌為洋務造時勢，憑借的是手中握有的內戰中下移了的國家權力。然而下移的國家權力依地域分界限，從而以地域為範圍。因此，在這種由疆吏推動的事業裏，自強一詞所內含的民族意識和整體意識又常常要與疆吏所體現的地方性和局部性共生共存並且共相廝守。而後是以自強回應西人的曆史過程不能不常態地表現為地方化和分散化。
先起於其間的江南製造局初創之日即在兩江總督的範圍之內，所以浙江雖然和上海相鄰，而同當時滬局之投入和產出皆無與也。稍後天津立機器局，其初旨也以地方為範圍而著眼於“現在直隸既欲練兵，自應在就近地方添設總局，外洋軍火機器成式實力講求，以期多方利用”。後來丁寶楨籌設山東機器局，則引“天津、上海各處向係歸地方專辦”為範式，以為“設立機器製造一局，係地方專辦之事”。當先起者成為範式之後，後來者便獲得了一種通則。因此，除了神機營的那個機器局之外，六十年代以來次第出現的十數個機器局都是各自以地域為範圍，彼此以地域為界限。在19世紀後期的中國曆史裏，這種地方化和分散化曾促成了兵工業的從無到有和從少到多。然而當兵工業已經產生之後，這種地方化和分散化所設定的範圍與界限又一定會變成重重的阻格，使師夷智的事業在內涵和外延兩個方麵都難以伸展擴張。
由於“地方專辦”，因此每個機器局都在疆吏的自主之中，而以“機器製造一事為今日禦侮之資，自強之本”的理路作當時共有的認識和主張，則由單個機器局自主地彙成的其實是一種合流和共趨。所以同治年間滬局造槍炮彈藥，寧局造槍炮彈藥，津局也發軔於製造槍炮彈藥。而後是光緒年間繼起的山東機器局先造“子藥”又造“洋槍”；湖南機器局“仿造後門槍及開花炮子等項”；四川機器局造“各種洋槍”和“洋火藥”；廣東機器局“仿照外洋新式，製造槍炮軍火”等等，雖然其間各立界限和範圍，但不同的範圍裏所做的卻都是同樣的事。由槍炮彈藥說到輪船，可以互比的是福州船政局造船，江南製造局造船，廣東機器局造船，天津機器局也造過船。此局與彼局產出的船隻當然不會一樣，而以類別分洋器，則大船小船顯然都應當歸入同一種東西之中。在這種疆吏各自立局而又南北彙為共趨的局麵裏，以兵事為中心的機器工業不能不既是分散的，又是重複的。其間的投入產出便沒有章法地成了分散狀態下不停重複和互相重複的過程。以歐西為樣式，是機器生產本以分工為要義，但彼時的中國人正以重複為當然，而不停地重複和互相的重複化為扼製，被直接淹掉的正是機器生產裏應有的內部分工和外部分工。而後，就一麵而言，是沒有分工的兵工業始終缺乏專業化，從而始終是沒有效率的兵工業。