由於“員”太多而“缺”太少，督管地方的疆吏遂不能不長在“一差而數十人爭之，一缺而數百人俟之”的闐咽之中而無可疏泄，後而是以太少對太多，“勢不得不分班委署”當時人說：“其初漫無章程，先至省者，不得署缺委差；後至者或反得之，人頗不服。於是定輪委之法委署委差，於先後班次輪去”。於是，在朝廷本有的章法之外，“輪委”又別立了一種通行於南北各地的章法。其間用作專門詞彙的“委署”，本義應是一時暫代，而移用這種辦法疏通壅塞，則是原本應當由一個人做的官在時間上切成一段一段之後分給幾個人來做。而由此導致的“一省之中，州縣署事者竟十居其六七”，正說明“輪委之法”通行之後，中國的地方官大半做的都是代理官。但朝廷的銓法是以實缺為常態的，地方官大半成為代理官，常常是疆吏有意調度實缺官，為眾多的官場候補者讓出路來的結果。候補官既已分發到省，則以手版聽鼓為常課。因此疆吏便成了與滿坑滿穀的候補官相距最近的人。而熟視久之，滿坑滿穀都會成為壓力，是以疆吏調度於實缺官和候補官之間，未必沒有心中的迫不得已。鹹同之交，閩浙總督慶瑞已在一手擺布福建省裏的朝廷命官，“簡放知府，部送知縣，多不令其到任”，騰出來的空間便被用作“調劑署員”。但用這種辦法另開一路，又使疆吏獲得一種銓法所沒有的好惡由心和上下其手的自由。自旁觀看去，則調度者和被調度者之間，便常常會見到任人唯親。此後十多年彭玉麟論天下吏治，尤以“各省風氣，往往因候補人員擁擠，輪署州縣，而實缺轉少”為大病，說的便是這一類實缺被化為輪署的事正在越來越多，而且越來越不能入眼。這種實缺被化為輪署的做法，是地方以自己立的規矩破壞了朝廷行之既久的規矩，因此彭玉麟不喜歡，朝廷也不喜歡。光緒十二年（1886）有一道上諭專門以此為題目說，“各省實缺人員，到省後例應飭赴本任，乃近來各該督撫，往往將特旨簡放及由部選補各員奏請留省，或令暫署別缺，並不飭赴本任”，然後追問這些總督和巡撫，“何得因調劑本省人員，致特旨簡放及部選之人轉不得及時自效”？並以“殊屬非是”和“殊非所以遵朝命”為切責之辭。疆吏苦的是仕路中的太過擁擠，朝廷要的是官場裏的等序和秩序。然而時當候補的做官人已經太多而且仍在增多之日，朝旨雖然高高在上，而其間的那番道理一經移入“各該督撫”治吏的範圍之內，卻很容易在擁擠和壅塞中成了被淹沒掉的東西。在那個時候的地方政務中，是“軍興以來，率多通融，例案概置不問”，這一套不循成法的路數行之既久之後已經改變了很多東西，在遠離北京的地方，它們比詔書中的道理更強韌。因此，後來的歲月裏，“輪署”依然是候補的出路。與之相對稱的，是“天子許為即用”而為“大吏故靳之”的“殊非所以遵朝命”，依然長在南北官場之間，成為人人熟見的慣態。然而當“輪署”日多而實缺日少成為一種普遍的景象之後，隨之而來，並與之因果相連的，則是晚清吏治普遍的淆亂和無序與持續的淆亂和無序。由於州縣官最多，所以“輪署”底下州縣之吏治的淆亂和無序也最顯目。
清代官製，“州縣向有六年俸滿之例”，而“分班委署，往往以一年更換為期”。在這種任期的大幅度縮短裏，一個個候補官因“輪署”而來，又因“更換”而去，來去匆匆之間，這些人治理過的地方對於他們來說仍然是一個陌生的地方。在由此引起的變化裏，最顯著因之最易見的，是被稱作“親民之官”的知州和知縣在構成上的前後不同，其中的人物從科舉製度下的甲科和乙科越來越多地換成了捐納和保舉一路。據後來的曆史學家估算，19世紀60年代之後“通過捐官途徑的四品到七品的地方官”已“多於通過科舉的正常途徑得官的人數”。
光緒年間的一個士人追想鹹豐朝因整肅科場舞弊而興大獄的往事，然後對照此日官僚群裏科舉之外的五花八門，曾感慨係之說：出仕一途，“並不區區甲乙科矣”，作為一個出自甲乙科的讀書人，其筆下所表達的正是一種深深的歎息。這種觀察和感慨雖出自個人，而記錄的則是這個時候的科目因異途擠壓而走入式微的事實。因此，科舉製度雖然在二十世紀初期被一朝停廢，但追溯曆史，則此前的數十年之間，顯然是其舊日聲光已經在逐漸剝落之中了。科舉入仕和捐納、保舉入仕，從而正途入仕和異途入仕，曾被用來為官界分等。出身同文館的張德彝後來雖累遷已為出使大臣，而自謂“不學無術，未入正途，愧與正途為伍”，一生始終中氣不足。但就數十年裏的官場社會相而言，則正途和異途兩者既同在候補中，又同在“輪署”中，其間的界限其實越到後來已越益模糊。而在這種科目和捐納、保舉此消彼長的過程裏，眾多的捐納、保舉由候補而“輪署”和後來的“甲乙科”由候補而“輪署”，總是在長久的等待之後才能到官的。然而長久的等待要靠長久的開銷來維持。大約而言之：“候補道府寓所合房租、爨食、仆徒、輿馬等費，每月須一百三四十金，州縣則須百金，佐貳亦須數十金，應酬之多寡在外”。候補沒有俸祿，而每天的衣食住行則都在耗費銀子。
因此，在等待“委署”的日子裏，候補官大半都要舉債以維持開銷。由此還會派生出債權對於債務的種種超越了經濟關係的牽係和束製：
於是有稱官債者，謂之賭子，言以此為賭也。賭子探知其名次在前，三五年可署事，然後放之。非是則不放。其在富翁，則放銀三四五六百兩，議署事時為賬房師爺。息銀二分，或二分零，俸銀二百兩、百六十兩、百二十兩不等。賬房出息，或平分，或三七分，或全歸師爺。彼時急於得銀，惟命是聽。預先立一關書，所議一一載明，交賭子為憑。其在仆人，則名目甚多，有放銀三四百兩，議為稿案門上，管一縣獄訟者；議為錢漕門上，管一縣征稅者。
其次放銀一二百兩，議為簽押門上，管一縣案卷者；議為辦差門上，管一縣雜役者，亦書議字，別立借票。
可見得大半都要舉債的候補官大半都是沒有自由的。當這些人曆經久苦淹滯之後一旦臨民為地方官，他們在淹滯歲月裏“一切日用應酬所費積累日深”的債務便會一路跟著，被帶到了地方。隨後是“雖自好者亦不免以屢空之後取償於民，而不肖者不待問矣”。“屢空”之下人窮誌短，已難以用道德定力分人品之高低了。而“輪署”之期以年為度，與候補時日的漫漫無期相比顯然是太過短促，所以在這段有限的時間中，除了以前的“屢空”要“取償”之外，還有“以後之日用”要“取資”。這些都注定了由候補而“委署”的州縣官雖是“儼然為數萬生靈托命之官”，而其目光所注，則常常會“隻計及州縣之有錢糧，未必計及地方之有百姓”。之後是“以催科為能事，以撫字為迂圖”。依中國的政治傳統而論，州縣官本應與百姓離得最近，並因之而為天下太平之所托。但在銓法既亂之後，晚清的州縣官既以“輪署”為常態，又以“取償”為算計，則很容易變成精神上與百姓離得最遠的做官人。在這種為生計作盤算的籌劃裏，“取償”和“取資”所著意的猶是家口之衣食，比這種籌生計的用心更加沒有限度的，從而更加可怕的，是其間的“一旦握篆，遂以為商之法為官”。這種“為商之法為官”雖然合官與商為一體，其實已既不能算是商，又不能算是官了。因此，其用來放手逐利的並不是商道，而是劫法。光緒二十年（1894），言路彈劾捐班出身而委署棲霞知縣的陳洵“不理民事，專以苛斂為能”。其中的一段說他“近複設法嚴逼稅契以網羅財利”，至勒迫地保而“按社苛派”到戶。“向例由藩司頒發契報，每張交銀一錢，該知縣加至四錢，複從其契內地價，每兩再索四分以飽私囊。”與這種強製的斂剝公行相對應的，是其手段的霸蠻和酷烈，以至於當地百姓中的“未稅者每日敲捕追呼，鎖禁累累”。在這個例子裏，棲霞的知縣以其放手“網羅財利”的肆無忌憚，富有代表性地說明了捐班中人出錢買來權力，著眼點正是這種權力可以直接地用來收獲數目更大的財利。在棲霞之外，當日更普遍從而更多見的還有取徑捐納出任州縣的地方官“錢糧所入，略一侵吞，已逾原捐之數”的那種伸手攫取。與“稅契”之剝民相比，“錢糧”已直接侵蝕到國賦了。當時人總論這種官場裏的貿易法則，說是以捐官“所納之數”為比，則“得缺後”有“十倍、百倍之利”。
然而就其來路而言，“十倍，百倍之利”不是取自民間便是取自公帑，從而不是病民便是病國。當日的廟堂議論深憂天下之吏治，說是“委署”之不同於實缺，蓋在於“官員之署事，譬之住屋之租賃。自家住宅，稍有破壞，急急補治，責無旁貸故也。若借屋暫居，明知非我之屋，不特不加修葺，甚至任意糟蹋，拆屋作薪。久之輾轉租賃，勢必棟折榱崩而後已。今之委署人員，大率類是。”地方官的職分上以對朝廷，下以對百姓，因此“任意糟蹋”之下的“棟折榱崩”不能不既涉病民又涉病國。這些議論引入廟堂之中而且一講再講，三講四講，說明了“委署人員”之不易為善和不能為善已在共見和共識之中，而共見共識的深憂之所在，則無不歸於“任意糟蹋”下的“官常愈壞”和“百姓之受禍愈酷”。比之貿易法則下的“十倍”之利和“百倍”之利，這種“壞”和“禍”相對應的範圍顯然又大了許多。時當長久候補而以“委署”為取償之日，州縣官由“六年俸滿”變為大半以一年為期的“輪署”，則地方官“更換”的頻繁和任期的短促給地方帶來的，一定會是次數更多而且下手更急的“取償”、“取資”和“苛斂”。與之相表裏的，又一定會是病民和病國年複一年地延續於前一任官員和後一任官員的“更換”之中，使之成為晚清地方官場裏的一種長久性和彌漫性。而原本立在老百姓和做官人眼前的種種吏治規範，則隨著這個過程的節節伸展而脫節斷裂，變得七零八落。而後是人心中的觀念隨之而變；官與民的關係隨之而變；維持社會常態的風氣亦隨之而變。劉錫鴻說：“買官之貲本不足以開一店肆，於是編氓視官為不足貴，而官亦不敢自貴以臨之，則國威難振矣。鄉裏庸劣子弟皆得濫邀位秩，即不複知齒德之足尊，頑者侮良，幼者陵長，則民風滋悖矣。農商工賈忽居仕宦之列，仆從交遊飲食服禦費必增多，食之者從，生之者寡，則民財日匱矣。候補人員太眾，無以為生，百姓易於攀緣，訟獄之事輒可賄通以求勝，則民冤倍甚矣。”敘述的都是七零八落裏的人心和世風的變遷。其中許多方麵的影響既深且遠，不僅搖動了塵世間的秩序，而且搖動了精神世界裏的秩序。而與這個過程同時發生的另一方麵，是州縣官的頻繁“更換”和任期縮短，不能不使每個管地方的州縣官始終隻能是所管地方的過客和路人，時論常常比為“五日京兆”。而與地方官的來去匆匆相比，土生土長而又附著在行政權力上的胥吏則長久地盤結於地方衙門之中，並不會隨職官之來去做移動。
在既有的中國政治結構裏，州縣行吏治以刑名錢糧為大端，其間的繁劇苛細都使地方官不能不借助於胥吏。沿用既久之後，至道鹹間已是“官不親事，事不在官”，而後“催科問胥吏，刑獄問胥吏，盜賊問胥吏，今且倉監驛遞皆問胥吏”。顯見得在州縣管地方的過程裏，胥吏其實已經進入了吏治。但當胥吏進入吏治之中的時候，同時是胥吏在本性上又很容易成為一種吏治之害，並在實際上始終成為一種吏治之害。一個做過知縣的士人說：“至若書差本皆無祿之人，亦有家室之累，其供奔走而甘鞭撲者，皆以利來。以家口待哺之身，處本無利祿之地，受不齒辱賤之刑，而甘之如薺者，固明明以弊為活矣”。這種“以弊為活”的生存方式，決定了地方衙門裏的胥吏常常會與枉法、勒索、侵漁、貪贓連在一起，弄出種種喪心病狂，“以弊為活”，在本義上便是以世相的黑暗為活和人性的黑暗為活。所以在詔書裏，胥吏還被稱作“蠹吏”。這些弊象都決定了不得不用胥吏的州縣官又不能不全神貫注地督管胥吏。由此形成的是一種被列入《吏部則例》，並因之而被製度化了的定規和製約。然而19世紀中葉以後，當州縣官的任期短到猶如過客和路人，則這種製度化了的定規和製約在過客與過客的交替之間越來越疏闊脫略，不能不日趨跅弛，成為一種喪失了製約力的東西。遊百川作禦史之日，曾比百姓為赤子，而曆數當日胥吏“視民如魚肉”的“淩辱之、剝削之、逼勒之、顛倒撥弄之，率以錢之有無多寡為事之曲直是非”，並且統括而稱之為“政之蠹，民之蟊賊也”。他以“外省胥吏之害”已“不可勝言”為憂患，而引“害政者吏也，而足以治吏者官也”入奏議，則推論源流，又尤其以“地方官”的“寬縱”為憂患。但以彼時州縣的“輪署”作反襯，顯然是這段話所深信的“足以治吏者官也”正在變得全不可靠。在他所說的“寬縱”裏，官之容忍吏和信用吏猶自出於官員見識缺失和德性缺失的個體意願。但由“輪署”造成的地方官任期太短，並因任期太短而管不住胥吏，則更多的應是出自官員的心不能及和力有未逮。因此，在後來的歲月裏，這些被稱作“政之蠹”和“民之蟊賊也”的胥吏會越來越多地脫出製約，他們在迎來送往裏不移不動，在職官的頻繁流動裏成了權力的穩定性之所在。而地方的吏治則越來越像是一種胥吏之治。若以論者所謂“自京畿以及各直省，有不營私之官，而鮮有不營私之吏”作判斷，胥吏之治無疑更壞。