首先，中央與地方的政策目標有所區別。在城牆修建上，朝廷不願地方築城擾民，以致民變；但地方政府希望築城保障城市安全，以盡“體國經野”的守土之責。地方官的兩難在與中央政府的博弈中彰顯出來。
中央政府在地方政策目標是多重的，最重要的是維護統治秩序，保持社會穩定，然後保持經濟收入。這三個目標既有一致之處，也在實踐中存在著相互矛盾的地方。而對地方政府來說，一要實現政績目標，二是要實現財政目標和個人利益目標。這兩個目標是高度一致的。從政策目標的取向來說，中央政府和地方政府之間存在矛盾與衝突。在成都修城牆問題中，這一矛盾鮮明地表現出來。
中央政府對四川的特定政策取向也決定了中央在城牆修建上的態度。明末清初的四川遭受了比中國其他地區更為嚴重的浩劫，“湖廣填四川”的副產品之一是四川相當長時期的“五方雜處”、“人情悍惡”嘉慶《四川通誌》中雲：“其民則鮮土著，率多湖廣、陝西、江西、廣東等處遷居之人以及四方之商賈，俗尚不同，情性亦異；敘、瀘、鬆、茂、重、夔、黎雅、寧遠之間，夷漢雜居，撫綏尤為不易。”根據四川的實際情況，清王朝統治四川具有較為特殊的政治理念，那就是以社會的穩定為最高目標。此外，四川地處邊遠，又是控製眾多少數民族的西南基地，情況複雜、變亂迭起。尤其是乾隆年間，四川“西控羌番，南臨苗猓，實秦楚之屏障，而與滇黔相為唇齒”。這樣重要的戰略地位促使清王朝對四川很長時期均另眼相看，為了不激化階級、民族矛盾，對四川的統治一直是小心謹慎的，以求穩求靜為主。因此在地方城市建設上，中央政府為了保持四川地方穩定，努力製止各種地方的斂財手段，違者視為擾民。這也致使其決策隨時勢而不停發生變化，而地方政府的目標出發點更多從地方利益出發。中央與地方的博弈最後導致地方政府的無作為及城市建設實際上出現的萎縮。
其次，地方公共工程的貪汙冒銷問題令中央困擾。中央在修建城牆上的慎重態度一方麵因為對城牆修建質量的關注，不希望因地方官“漫不經心”、“因循怠忽”致工程屢建屢坍；另一方麵則因地方城牆工程的貪汙事件令朝廷憂慮：“或未修捏報”，或“籍修城名色科斂民間者”。乾隆二年（1737），因四川瀘寧城城牆的修建“旋補旋倒，實難垂久”。乾隆帝認為修城官員不認真辦事，中間有冒銷貪汙之事，時任四川巡撫的楊秘被認為要為此事負責，被指為玩公營私，楊秘因此被革職，並按清政府規定，革職後的楊秘在川以己力保固瀘寧五年。
地方工程既得利益的性質是極具地方性而又極特殊的。正如楊聯陞在分析地方公共建設中指出的一樣，在任何官僚製度的國家與任何官方經營的事務中，貪汙瀆職是常見的。因為公共工程的基金、材料、人員的管理都提供了誘人詐欺的特殊機會，清代地方城市城牆修建上的冒銷貪汙，或資金管理不善，借金生利等事件屢有發生。這也是清政府在城牆修建這樣的大型公共工程上監管審批愈來愈嚴格的原因。
乾隆時期，清政府完善了修城費用的法製化管理程序。從工程的申報、管理、審核都有法律規定。並規定凡城垣修護須在工部備案，備案後及時開工，目的仍是實現對修城資金的有效監控，以免地方官員借此生息銀兩。同時乾隆政府確立了監察固製度，對城垣的質量也有保固期限，地方不得為省錢而偷工減料，國家要派人對其修城的質量進行檢查。這一係列規定使修城工程在法律意義上明確了管理程序。
但是，中央控製手段的有效性在各階段是不同的，時異勢移。地方操作者們可以采取多種辦法，規避中央的財政控製和計劃限製，乾隆四十八年，成都城牆的修建計劃在李世傑任內得到修改，不僅原定增加城牆厚度的計劃取消，甚至城牆內壁也不變，使用明城牆舊磚，工程量大為縮減，而李世傑給出的理由是：“一律加寬，究不如多年舊土之堅實”，而且還可以節省銀七萬六千六百七十餘兩。乾隆五十年，四川總督李世傑奏：四川省會城垣，年久傾圯，經前督臣福康安奏準發帑六十餘萬估修，現在外皮城牆將竣，所有城身裏皮亦應次第刨築，一律加寬，究不如多年舊土之堅實，擬將城頂原估寬五丈，收為寬四丈。宇牆即砌於城身四丈之上，更足以資鞏固，並可節省銀七萬六千六百七十餘兩。得旨。好，知道了。
其三，財政政策上，地方政府麵臨城市建設的諸多困境。有清一代，各省隻能留用財政收入的百分之十五至百分之三十，其餘都要上繳中央。在中央的控製下，地方政府所拿到的錢是非常少的，康熙二十四年（1685）財政收入中，中央起運77.22％，而地方存留隻有22.28%；到了乾隆年間，這個比例變成78.38％和21.62％。而且幾乎所有留用部分也都被用於諸如軍費供給和國家驛站費用等一些實際上屬於國家承擔的計劃上。地方官用於地方支出的隻有全部財政中不到六分之一的份額。因此，沒有中央的支持，地方政府是無力進行大規模的城牆徹底重修工程的。雍正決定加征火耗，所有的火耗交歸各省府庫，部分用於提高官員的薪俸（稱之這養廉銀），部分作為地方建設費用。在四川這樣的西南大區，改革卻沒有這樣一帆風順。因為這裏的基本稅額遠低於他處。由於官員的人數仍然很多，耗羨銀不足以支付與北方同樣的高薪，更遑論地方建設資金。
清代地方政府麵臨事權無限，財權上收，入不敷出的局麵，這種財權與事權不一致，使地方政府在地方建設上沒有主動權，要謀求收入來源勢必會創造出各種手法。因為戰後地方尚不富裕、民間資金有限，四川地方政府計劃的城池修建資金籌措方式是多種多樣的，除了動用公帑、或征收稅收、或鼓勵捐納這些手段外，地方政府也企圖通過商業手段解決城池修建資金。
四、城牆與城市生活
（一）城牆與城市景觀
對於清代成都這樣一個平原城市來說，城牆是城市極為引人注目的景觀，成都的城牆環城22.8裏，有城樓4座，城門4座，牆厚1.8丈，高3丈。東西門相距9.3裏，南北相距7.7裏。另有“垛口八千一百二十二，磚高八十一層，壓腳石條三層，大堆房十二，小堆房二十八。八角樓四，炮樓四，城樓頂高五丈”。
西方人對成都城牆的印象頗深，1923年，奧柏林學院的地理學家G.哈伯德（GeorgeHubbard）對成都城牆的描述：“像大多數其他中國城牆一樣，這個城牆並無特別之處，但這項工程代表著巨大勞力和材料的使用。從外麵看，是一座底麵為4-8英尺，頂麵約為2英尺，有30-40英尺高的牆，牆上有齒形缺口，即作為射擊的孔。裏麵是第二道牆，約四十多英尺高，沒有連接為一體，以便於防守時臥倒，這牆也是用石頭和磚做成，但以磚為主。內牆比外牆矮6英尺，頂部且平滑。內外牆之間，土填至內牆的高度並成一定斜度，上麵砌有石板有大塊磚。在牆的轉角處真可謂一龐然大物拔地而起，外郭以石頭和磚覆蓋，外牆留有孔道以便槍擊和觀察敵人。”十幾米高的城牆遠遠超過城內的民居官署等建築，在高高的城牆上極目遠眺，往東看，錦水如練，帆影點點；往西看是遠處的“西嶺千秋雪”，數百裏外的岷山若隱若現；轉望城內，街屋縱橫，屋頂鱗比。
成都城牆也是一個內容十分豐富的空間。城外的城濠空地，被貧民見縫插針種上蔬菜，城垣四周人可通行。四門甕城中，設有收稅官的屋子，城甕中多貧民的草屋，日益擁擠，行路不便。直到光緒年間始拆去。城門洞裏逐漸變成小攤小販的設攤之所，官方收取管理費，城門洞內也因此變得喧鬧雜亂。成都城牆成為反映城市生活的一道風景線。
（二）城牆與城市特色：芙蓉城美譽的延續
芙蓉，本應該喚作木芙蓉，意即木本芙蓉，有別於草本芙蓉荷花，自唐代起人們漸漸把木芙蓉也叫做芙蓉，五代末，後蜀皇帝孟昶曾在成都城牆上遍種木芙蓉，秋時璀璨如錦，昶謂左右曰：“真錦城也”。成都遂沿稱錦城，成都也得名曰“芙蓉城”。在後人的各種詩文中，成都城作為芙蓉城的“四十裏如錦繡”的美好形象傳承下來，盡管成都城牆上的芙蓉到明代已隻是“間栽有數株”，但是芙蓉城的形象已成為成都的地方特色，在文人墨客和統治者、市民的心目中小心地維持著。
清初，城牆芙蓉花早已無存者。乾隆四十八（1783），四川總督福康安奏準朝廷成都徹底重築城牆，乾隆五十四年，四川總督李世傑令在城牆上遍種芙蓉，以複五代之舊，符錦城之名：考成都孟蜀時，於成都城遍種芙蓉至秋花開四十裏如錦繡，因名錦城。自孟蜀至今幾千百年，城之建置不一，而芙蓉亦芟薙殆盡，蓋名存而實亡者久矣。今上禦極之四十八年，允前督福公之請，即成都城舊址而更新之工未集，適公召為兵部尚書，餘承其乏，乃督工員經營朝夕。閱二年，而蕆事，方欲恢複錦城之舊觀，旋奉命量移江南亦不果就。又二年，餘複來製斯土，遂命有司於內外城隅遍種芙蓉，且間以桃柳，用畢斯役焉，夫國家體國經野，繕隍浚池以為倉庫人民之衛。凡所以維持而保護之者，不厭其詳，而況是城工費之繁用帑且數十餘萬，蒞斯土者觀此言，言仡仡宜何如慎封守捍牧圍以副聖天子奠定金湯之意，然則芙蓉桃柳之種，雖若循乎其名而衡以十年樹木之計，則此時弱質柔條、敷榮競秀，累日蔥蔥鬱鬱，蔚為茂林匪惟春秋佳日望若畫圖。而風雨之飄搖冰霜之剝蝕，舉斯城之所不能自庇者，得此千章 圍繞如屏如藩，則斯城全川之保障而芙蓉桃柳又斯城之保障也。夫是為記乾隆五十四年五月立。
修城為經營金川戰事的福康安所請，更多出於軍事上考慮，以滿足“天子的奠定金湯”的初衷。而作為繼任，四川巡撫的李世傑種植芙蓉桃柳，一是出於要延續曆史上成都芙蓉城的盛名，希望名符其實，也出於城市“十年樹木之計”，即營造“望若圖畫”的城市景觀，又可在秋冬保護城市，因此城牆是城市的屏障，而芙蓉桃柳又是城牆的屏障。可見乾隆時期的地方官員對於城市的考慮更加細密，涉及了城市地方化形象，希望錦城的千百年的形象得以恢複，春夏“望之如圖畫”。李世傑將其碑文《成都城種芙蓉碑記》刻成石碑，於清乾隆五十四年在四道甕城內各設一座石碑，成都“芙蓉城”的美譽在芙蓉一再萎頓後得以在碑文中傳揚。
（三）城牆與民俗：城牆上的娛樂
成都城牆以特殊的方式存在於城市市民的生活中。每年大年十六，成都市民登上城牆遊春，以乞一年無病免瘡，號稱“遊百病”。這一習俗早在唐代就成為成都民俗的一部分。
關於這一習俗的由來，與城牆的修築有關。傳說唐代，成都城曾被吐蕃軍隊團團圍住，當時的成都城牆破敗不堪，城中百姓和守軍一起匆忙挖土加固城牆，想修好城牆免遭屠殺。時值春寒，百姓中突然鬧起春瘟時疫，不少人臥床不起，但築城人手不足，患春瘟的人也硬撐著跟了上去。城牆終於修好了，那些患春瘟的人，在分享勝利的同時，發現身上的病也不治而愈了。人們因此認為攀登城牆能夠去病祛災，於是“遊百病”這個民俗從唐代以後，就逐漸流傳下來方禮平《遊百病》，成都的冬季，多是陰霧茫茫，缺乏生機。新春一到，和煦的陽光一掃陰霾，在這種沒有山丘的平原城市中，人們在這種春和景明的日子登高上城牆一遊，的確讓人精神一爽，身上病痛也頓時不治而愈了。
這個習俗經過明末清初的戰火後並沒有在城市中消失，在清代成都仍然繼續流傳，每年正月十六“遊百病”這一天，成都人“新年過罷覺無聊，轉瞬良辰隔一宵。遊病芙蓉城上去，人山人海路迢迢”。當“日照錦城頭，朝光散花樓”的時候，城內居民就扶老攜幼，結伴相約，傾城出動，從四麵八方湧向城牆，拾級而上。正如清代竹枝詞裏描寫的情景，“說遊百病免生瘡，帶崽拖娃更著忙。過了大年剛十六，大家邀約上城牆”。而平日極少出門的婦女閨秀也在這天“為遊百病走周遭，約束簪裙總取牢。偏有鳳鞋端瘦極，不扶也上女牆高”嘉慶楊燮作，三峨樵子。傾城而出的熱鬧活動也是情人們相會的好時機，人們遊罷城牆，把手同歸，“春光吹上四圍牆，故老傳來卻病方。細雨斜風歸去路，還將好景話蕭郎。”
城牆作為莊嚴的“朝野之隔”，清代律法早有規定：“城樓及城上堆鋪，不許閑人登視，違者交部治罪。”，《工部·營繕清吏司·城垣》，也規定內外城樓禁民登臨，城牆上，隻準巡防兵丁駐紮和嘹望。但是，在成都到了正月十六這一天，法律也破例大開禁令，“守城兵丁開放女牆，讓出梯道”，讓人們奔上城牆，城牆變成了百姓娛樂場所。成都的城牆本是國家機關的統治工具，卻以這樣一種特殊的方式參與到城市民眾的生活中，滲透到城市的記憶中，可見城市景觀不管出於什麼樣的初衷開始建設，一旦形成，就會作為盛裝豐富的城市生活的容器，融入城市記憶中。