1.“兩型”主體功能區的提出和內涵
根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限製開發和禁止開發四類主體功能區。主體功能區的基本內涵可以從以下幾個方麵理解：
第一，主體功能區是立足於區位優勢，根據區域發展基礎、資源環境承載能力以及在不同層次區域中的戰略地位等，對區域發展理念、方向和模式加以確定的類型區，突出區域發展的總體要求。
第二，主體功能區不同於一般功能區，如工業區、農業區、商業區等，也不同於一些特殊功能區，如自然保護區、防洪泄洪區、各類開發區等，是超越一般功能和特殊功能基礎之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和發揮。
第三，主體功能區可以從不同空間尺度進行劃分，既可以有以市、縣為基本單元的主體功能區，也可以有以鄉、鎮為基本單元的主體功能區，取決於空間管理的要求和能力。
第四，主體功能區的類型、邊界和範圍在較長時期內應保持相對穩定，但應隨著區域發展基礎、資源環境承載能力以及在不同層次區域中的戰略地位等因素發生的變化而作出調整。現階段允許一些地方根據自身實際情況對於主體功能區類型劃分做一些不同的探索。
第五，主體功能區中的“開發”主要是特指我國現階段正在進行的新型工業化和新型城鎮化的人類活動。優化開發是指在加快經濟社會發展的同時，更加注重經濟發展的方式、質量和效益，實現又好又快的發展。重點開發並不是指所有方麵都要重點開發，而是指重點開發那些維護區域主體功能的開發活動。限製開發是指為了維護區域生態功能而進行的保護性開發，對開發的內容、方式和強度進行約束。禁止開發也不是指禁止所有的開發活動，而是指禁止那些與區域主體功能定位不符合的開發活動。
2.“兩型”主體功能區劃分及其分類政策製定的重要意義
一是緩解我國區域性資源環境約束日益加劇的必然選擇。我國總體上看是一個資源並不富集，而且空間分布非常不平衡的國家，人口數量的快速增加，再加上粗放式的經濟增長方式，使得我國資源環境承載能力麵臨日益嚴峻的挑戰。正是基於這樣一個嚴峻的現實，提出按照資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力劃分四類主體功能區，賦予不同區域不同的分工定位，實施不同的發展戰略、思路和模式，切實緩解日益尖銳的資源環境矛盾衝突，這是現階段根據我國資源環境稟賦和承載能力做出的必然選擇。
二是適度打破行政區劃分割、加強國土空間管理的重大創新。我國長期以來計劃經濟體製下形成以行政轄區為基本單元的空間開發模式和結構，當時出於集中和調動資源的考慮，有其一定的合理性和必要性。改革開放以來，隨著全球經濟一體化進程的日益加快以及我國社會主義市場經濟體製的不斷建立，行政區經濟帶來的問題和弊端越來越突出，主要體現在地區間各自為戰、重複建設，帶來嚴重的惡性競爭和無序開發；不少地區爭相上馬一些高消耗、高汙染、資源加工型的項目，造成嚴重的資源破壞和環境汙染；地區間變相設置各種貿易壁壘和要素流動障礙，影響區域經濟一體化進程的推進。開展主體功能區劃工作，正是統籌考慮各區域的資源環境承載能力、開發強度和發展潛力，把國土空間劃分為優化、重點、限製和禁止開發四類主體功能區，在區域發展和布局中承擔不同的分工定位，並配套實施差別化的區域政策和績效考核標準，這無疑將有利於逐步打破行政區劃分割、改善政府空間開發管理的方式和機製，是市場經濟條件下政府對於國土空間開發體製和機製方麵的一項重大創新。
三是轉方式、調結構的需要。轉方式、調結構是深入貫徹落實科學發展觀的重要目標和戰略舉措。長期以來我國很多地區因片麵追求經濟利益而依靠高能耗、高汙染的粗放型經濟增長方式進行發展，產業結構不合理的現象極為嚴重，影響經濟發展的可持續性。“兩型”主體功能區戰略可以很好地促進區域經濟發展方式的轉變和經濟結構的調整。在現實的發展中，不同層次的行政區以局部利益最大化和GDP增長速度為追求目標，超越自身資源環境的承載能力追求經濟增長，區域發展始終以單一的經濟指標來衡量。在主體功能區分工體係中，重點開發區和優化開發區的主要職能是促進經濟增長和增強財政創收能力，強化對其經濟績效考核；而限製開發區和禁止開發區的主要職能是保護自然資源和生態環境，弱化對其經濟績效考核。這樣社會指標和生態指標為衡量區域發展提供了多元視角，對區域的衡量更加全麵綜合和科學化。同時，主體功能區以空間整體效率最大化為追求目標，強調“以人為本”和“尊重自然”兩大理念，為區域協調發展和空間秩序優化提供了新的平台。
3.四類主體功能區的政策重點導向
我國主體功能區分類政策的設計既要考慮財稅、投資、產業、土地、環保、人口等多種政策手段的組合，還要突出四類主體功能區的政策重點差異，逐步形成目標明確、重點突出、手段多樣、現實可行的政策體係。
（1）優化開發區域的政策重點導向
製定產業優化和轉移導向目錄。鼓勵優先發展高技術產業、出口導向產業和現代服務業，引導發展資源消耗少、環境破壞小、附加價值高、產業帶動性強的產業，嚴格限製資源消耗多、環境汙染大、工藝落後、附加值低、技術含量小的產業發展。明確限期轉移的產業必須在一定期限內轉移，出台土地、轉崗工人安置等方麵的扶持政策。引導和督促一些目前尚能維持生產、產業轉移動力不足的產業積極主動轉移，依靠市場機製和手段促進一批產業加快退出和轉移。
製定更加嚴格的產業效能標準。依據國家經濟社會發展所確定的主要指標，研究提出優化開發區域的總體指導標準。根據優化開發區域的產業結構特點，製定每個行業的產業效能指標。針對優化開發區域的發展條件和資源環境狀況，提出比其他區域更高標準的產業效能要求。製定執行嚴格的產業效能指標的同時，考慮對執行產業效能標準和提高資源利用水平較好的區域製定相應的獎勵政策。
設定高於全國平均標準的產業用地門檻。加快製定適合優化開發區域的高出全國平均水平的指導性標準，明確工商業項目用地的投資強度、容積率和建築係數、土地產出效益和用地結構等指標的具體標準。在實施過程中嚴格按照相應的標準進行管理，對於達不到相關標準的企業用地需求堅決不予審批。同時對於土地集約利用強度高的企業還可以給予一定的優惠和獎勵。
有序實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤製度。加快優化開發區域的試點工作，進一步完善有關政策，先行實施“掛鉤”政策。考慮預先安排部分掛鉤土地周轉指標，允許在整理(複墾)形成耕地前使用。對於超額完成整理複墾任務的，新形成的建設用地指標可結轉到下期直接使用；對於未能完成整理複墾任務的，相應核減其以後的正常建設用地指標和占用耕地指標。對於確有困難完成整理複墾任務的，可以繳納相應的費用，有償調劑異地超額完成整理複墾任務而獲得的建設用地指標。
（2）重點開發區域的政策重點導向
加大基礎設施建設的投資支持力度。繼續加強財政預算資金、專項撥款、基礎設施定額補貼等方式支持重點開發區域的基礎設施建設，擴大基礎設施項目貸款貼息規模。鼓勵國家政策性銀行、保險公司和商業銀行等金融機構給予基礎設施和城市公用事業項目信貸支持。充分發揮資本市場的融資功能，通過股票、債券、基金等多種融資方式，將國內外各類資本引入重大基礎設施和城市公用事業建設。在加強城市政府信用能力建設的基礎上，適時允許城市地方政府發債，重點用於城市基礎設施建設。
有針對性地適當擴大建設用地供給。優先保障工業園區內布局、與當地產業發展有緊密聯係、能吸納較多就業、為重要產業配套等項目的用地需求，對於國家批準的重大基礎設施項目、重大產業布局項目的控製性工程，經報批程序後，可以先行用地。對於重要的產業項目，可以作為單獨批次報批用地。積極開展土地整理，增加建設用地和耕地的供應潛力。采取耕地異地置換、耕地指標異地轉讓等方式，實現耕地數量和質量的相對穩定。
支持重大產業項目及相關配套能力建設。優先在重點開發區域布局具有較強帶動作用的項目，在項目審批、核準、備案、信貸規模等方麵給予支持。圍繞主導產業，促進具有產業鏈緊密關係的各類行業及企業的集聚，製定重點開發區域鼓勵產業進入的導向目錄。加大國家對重點開發區域科技創新投入的支持力度，鼓勵建立多元化、多渠道的科技投入體係，提高全社會研究開發投入占國內生產總值的比例。
鼓勵和吸引人口在重點開發區域聚集居住。鼓勵有穩定就業和住所的外來人口在重點開發區域定居落戶，加強對外來人口的綜合管理，為外來人口提供與當地居民同樣的公共服務。加大對流動人口醫療衛生、教育培訓、生活設施等方麵的投入。采取政府支持、社會承辦、企業參與的方式，鼓勵和加強農村轉移勞動力和其他求職人員的適崗和創業培訓，提高就業能力。加大政府安置房和經濟適用房建設力度，加快社會廉租房建設和相關服務業發展，鼓勵企業不斷改善職工住房福利。
（3）限製開發區域的政策重點導向
加快建立生態補償機製。設立專門的生態效益補償基金，由中央財政直接撥付，用於限製開發區域的生態修複和維護。繼續完善區域間合作和對口支援方式進行的受益者補償，探索對於直接受益主體收取適當費用來充實相應生態補償基金的做法，考慮采用從水資源費、水電費、旅遊收入等渠道籌集受益者補償資金。完善有利於限製開發區域生態保護的稅費製度，加快建立按照生態環境資源開發利用量征收的生態環境補償費征收機製。
促進形成規範的財政轉移支付。進一步增加對限製開發區域用於公共服務的一般性財政轉移支付和用於生態環境建設的專項轉移支付，積極爭取盡快將限製開發區域的經常性生態環境建設資金納入中央政府預算科目。加快研究製定《財政轉移支付法》，明確規定用於全國限製開發區域經常性生態環境建設資金的增長速度要略高於中央財力增長速度。探索建立健全省以下財政轉移支付機製，明確針對限製開發區域的財政轉移支付政策，以激勵限製開發區域的生態環境保護工作。
穩步推進生態移民。加快製定限製開發區域生態移民規劃，摸清移民的人口規模、投資需求、移民方式和接納地。在目前已有易地扶貧專項資金基礎上，設立穩定的生態移民專項基金。逐步提高生態移民的補助標準，考慮分階段免除地方的配套比例。建立生態移民部門間配合協作機製，加強有關移民遷出地與遷入地政府部門間的配合協作，積極促進土地、戶籍、就業等移民配套政策能夠得到落實。
著力加強勞動力培訓和輸出。加快完善政府扶助、社會參與的職業技術培訓機製，建立培訓網絡，切實提高培訓質量，有效提高限製開發區域勞動力的就業能力。繼續加強義務教育發展，重點發展適應市場需求的職業教育，不斷提高勞動力基本素質和職業技能。建設限製開發區域的縣、鄉、村三級勞動力輸出網絡，加強勞務輸出管理和配套服務。開展針對發達地區勞務需求的技能培訓和勞務輸出，簽訂勞務輸出地和輸入地之間長期穩定的合同和訂單，引導和組織勞動力合理有序流動。
有選擇地扶持和培育特色優勢產業發展。積極培育和扶持特色優勢產業發展，努力提高限製開發區域的自我發展能力。探索在適合大規模集聚產業和人口的生態受益地區，劃出一定空間作為限製開發區域發展的“產業飛地”。探索采用財政貼息、投資補貼、國債資金、股票、債券等方式，扶持限製開發區域的特色優勢產業發展。對於限製開發區域符合條件的企業產品優先進行生態標記，提高限製開發區域綠色產業的綜合競爭力。
（4）禁止開發區域的政策重點導向
明確中央和地方政府管理自然保護區的職責分工。加快將國家級自然保護區人員工資和日常管理所需經費納入中央財政預算管理，一方麵減輕地方政府的經濟壓力，另一方麵也減少來自地方政府的幹擾，加強中央政府在自然保護區工作中的權威性和主導性。加強省級政府對省及省以下自然保護區的垂直管理，其人員工資和運轉費用納入省級財政預算，中央財政對中西部地區予以補助。
實施自然保護區核心區等區域內的人口平穩搬遷，減少社區居民對自然保護區的幹擾和破壞。中央政府應對國家級自然保護區的人口搬遷提供政策和資金支持，在搬遷人口的房屋修建、生產轉型、就業培訓等方麵提供專項資金，在稅收、土地和社會保障方麵出台配套政策。鼓勵社會各界尤其是企業層麵，廣泛參與移民搬遷各項工程，使其成為彌補國家投入不足的有效途徑。
對服務於主體功能區的當地居民給予適當補貼補助。加大對保護區內不需要搬遷居民社會保障、文化教育、醫療衛生、信息、技術等基本公共服務的支持，補償對因保護重要野生動植物資源和自然文化遺產而造成的農業生產損失和收入減少。中央財政可以對中西部地區的國家級自然保護區、世界自然和文化遺產內的居民提供相關補貼補助資金；東部地區省級財政對轄區內的國家級自然保護區、世界自然和文化遺產內的居民提供相關補貼補助資金。
盡快扭轉風景名勝區、森林公園等區域“重開發、輕保護”的不良勢頭。進一步加強風景名勝區、森林公園、地質公園等的規劃和管理，嚴禁在區內建設高檔賓館、別墅和大型遊樂、購物設施。借鑒聯合國教科文組織的經驗，實施動態管理政策，對已經獲得國家級或世界級稱號的、違犯有關法規的風景名勝區、森林公園和遺產地等可以采取警告、察看、降級等處罰方式出示“黃牌”、“紅牌”，令其限期改正；逐步打破稱號和頭銜的終身製，形成良性的競爭機製和激勵機製。
加強對各類禁止開發區域的統一管理和部門協調。簡化和整合各類禁止開發區域協調管理機構的職能和資源，提高管理的效率和強度，保證政策協調配套和資金的集中使用。
思考題
1.評述杜能農業區位理論中農業生產的空間結構模型及其應用與發展的曆史意義。
2.試述從古典區位理論到新古典區位理論再到現代區位理論曆史演進的內在辯證邏輯關係及其發展規律。
3.我國製定和實施“兩型”區域經濟主體功能區發展戰略的目標與重大意義？