（一）我國自然災害事件應對的法製
自然災害管理被納入國家和地方各級經濟和社會發展整體規劃，在自然災害的法製建設方麵，也取得了顯著的成就。我國先後頒布和實施了與減災有關的法律法規30餘部，這些法律的頒布實施，提升了應對自然災害的工作力度，增強了自然災害管理的法製化水平。與此同時，各地正在按照國務院的統一部署，抓緊製定完善自然災害的應急預案，我國自然災害管理的法律法規體係正在逐步形成。
1.我國自然災害應對法製建設的成就
（1）針對不同種類自然災害分別立法。我國針對自然災害的應急立法，采取了針對不同的自然災害，分別立法的方法。我國當前應對自然災害的法律，針對洪水災害的主要有《防洪法》、《防汛條例》、《蓄滯洪區安全建設指導綱要》和《水庫大壩安全管理條例》；針對氣象災害的《氣象法》和《人工影響天氣管理條例》；針對地震災害的《防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《地震災情速報規定》、《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》和《地震災情上報暫行規定》；針對森林草原火災的《森林防火條例》、《草原防火條例》和《森林法實施條例》；針對生物災害的《森林病蟲害防治條例》、《進出口動植物檢疫法》、《進出口動植物檢疫法實施條例》、《動植物檢疫法》、《植物檢疫條例》以及《農業轉基因生物安全管理條例》等。
（2）應對自然災害的立法內容較為廣泛。在管理體製上，體現出自然災害應對中各級政府之間以及政府各部門之間的職責分工。在應對原則上，堅持預防為主，預防與抗救相結合的原則。針對不同種類的自然災害，相應立法要求製定防治規劃，並對負責製定規劃的機構、規劃的內容以及規劃的實施與監督加以明確規定。在災前防範上，國家重視監測網點、台站的建設、管理，法律、法規和部門規章明確了建設、管理的責任，確保了建設、管理的資金渠道。在防災專用工程建設以及可能遭受災害襲擊的工程建設，要求相關部門製定技術標準，工程建設的主管部門、實施部門要嚴格遵守，加強監督。在公民防災意識培養上，各級政府有責任加強宣傳教育，增強公民的防災意識，提高公民的防災知識和能力。在災害應急上，強調各負其責，協調有序。針對不同自然災害，進入緊急期的決定、宣布、解除、延長等的職權歸屬，法律、法規、部門規章都作了明確的規定。在災害救助上，注重調動各方麵的力量積極開展工作。在災後的救災、恢複與重建上，對主體、原則、物資保障以及各部門的職責都予以明確的規定。
（3）大量的地方性法律、法規、部門規章是應對自然災害法製建設的重要組成部分。我國各個地方，從本行政區域實際情況出發，製定了許多自然災害應急方麵的法律、法規、部門規章。例如《重慶市自然災害處置辦法》、《山西省
實施細則》、《浙江省教育廳辦公室關於進一步做好梅雨洪澇等自然災害防範工作的緊急通知》、《廣西壯族自治區人民政府印發關於啟動自治區自然災害救助應急預案Ⅰ級響應工作方案的通知》、《貴州省自然災害救助款物管理辦法》、《青海省人民政府關於印發青海省重大自然災害救災應急預案的通知》等，這些都是我國應對自然災害法製建設的重要組成部分。 2.我國自然災害應對法製建設中的不足 （1）政府角色定位不準。一直以來，由於法治觀念的缺失，政府的角色都被設定為管理者而非服務者，自然災害應急法律就更多地表現為管理法，法製建設強調的是對行政權力行使的保障和對行政效率的促進，忽視對行政相對人的重視。比如就行政程序來說，按照現代法治觀念，權力的行使必須遵循法定程序，不按照法定程序行使的權力是非法的權力。這就要求法律對權力的行使設以嚴格的、科學的程序。但從我國自然災害的法製建設的現狀來看，對權力的程序規範還相當欠缺，程序觀念淡薄。如在災害應急期，有權機關對物資、設備實行征用，大都可以直接實施，對實施該項緊急措施遵循哪些程序，針對各類自然災害的應急的法律、法規、部門規章大都沒有做出具體的規定。在對行政相對人權利的救濟上，自然災害相關法律同樣是欠缺的。如對行政征用、調用來的物資、設備，大都簡單地規定事後應當及時歸還，不能歸還的給予適當補償或做其他處理。事中補償被排斥在立法之外，事後因物資設備的減損，行政相對人也不能得到補償。因此看出，我國自然災害法製建設，不論實體上還是程序上過多強調應急行政的效率性，忽視對權力的製約和權利的保障；強調權力行使的效率，忽視行政相對人的正當訴求；應急法律關係主體雙方的權利義務配置不平衡，過分傾向於行政主體方。 （2）立法內容上，所涵蓋的領域不全麵，立法體係不係統。比如，關於氣象災害就隻有《氣象法》有較簡單的規定，像對我國東部沿海地區省份影響較大的台風災害等還沒有專門的法律。另外，在防災減災方麵雖然我國已經出台了不少相關法律和行政法規，如《防震減災法》、《防洪法》、《氣象法》、《森林防火條例》、《草原防火條例》等，建立了比較完備的應對地震、水災、森林草原火災、生物災害等方麵的法律製度，但這些都是單災種防災法，並不是統一處置災害的基本法。 （3）技術層麵上，法製建設總體還比較粗糙。表現在一些急需建立的防災減災法律製度尚未通過法律、行政法規建立起來。在現行的自然災害應急法律體係中，有的是由部門規範性文件確立的，其規範性不夠強，效力不夠高。有的法律、行政法規中，對政府可以采取的應急措施規定得不夠具體。同時，有些法律可操作性不強，規範用語不嚴格，針對不同自然災害的應急法律、法規、部門規章之間的用語極不統一等，類似的問題還很多。 3.我國自然災害應對法製建設的原則 （1）科學原則。現代科學技術的發達程度已經使人類能夠準確地監測預報各類自然災害的發生，尤其是在氣象和生物災害領域。科學技術在自然災害的預防、準備、應對和善後處理各階段的運用能夠大大提高效率，節約人力、物力資源，盡快實現防治、控製和消除自然災害影響的目標。在應對自然災害所導致的突發事件中，專業性、技術性要求很高，不科學準確地掌握各類信息，不製定科學、可行的治理規劃和危機應對預案，政府的決策勢必帶有很大的隨機性、任意性和盲目性，從而導致行政權力運行上的隨意，損害公民的合法權利。所以，在應對自然災害法製建設中，必須堅持科學原則。堅持科學原則除要求注重科學技術的運用外，還要求尊重自然規律，按規律辦事。科學原則是我國自然災害應急法製的具體原則，在各法律、法規、部門規章中這一原則沒有被明確表述，而是以隱含的方式體現的。我國自然災害法製建設十分強調對災害的預報、監測，明確了預報、監測的責任、技術要求；注重加強預報、監測站台、網點建設，把對災害的防治建立在科學預報的基礎上。 （2）預防與抗救相結合的原則。自然災害應對從時間上可分為三個階段：災害的預防準備、災害應急和災後救災重建。預防準備是應對自然災害的第一階段，做好這一階段的工作能避免某些災害的發生，減小某些災害造成的損失，減輕災害應急和災後重建工作的壓力，節省人力、物力和財力資源。以預防為主、預防與抗救相結合的原則突出強調了預防的重要性。同時，以預防為主，同樣要注重災害發生後的抗救工作，力求災害發生以後，各項工作有序進行，提高抗救工作效率，確保生產、生活盡快恢複常規狀態。以預防為主、預防與抗救相結合的原則作為自然災害應急管理的方針、原則，經自然災害應急立法加以確認用以確定政府的職責，就轉化為自然災害應急法製的一項具體原則。 我國自然災害應急法律、法規大都明確規定堅持以預防為主、預防與抗救相結合原則。例如：《防震減災法》第3條規定：防震減災工作，實行預防為主，防禦與救助相結合的方針；《地質災害防治條例》第3條規定：地質災害防治工作，應當堅持預防為主、避讓與治理相結合和全麵規劃、突出重點的原則。如前所述，以預防為主，預防與抗救相結合的原則側重點在於預防，因此這一原則也集中體現在我國自然災害應急法製針對自然災害的預防準備、監測預報的條款中。在實踐中，各級政府高度重視自然災害的預防工作，已經建立了七大類自然災害的監測網絡，氣象、水文等預報已經相當普及，準確率較高，並且不斷進行大規模的改進建設，戰勝了許多重大自然災害。 （3）局部利益服從整體利益原則。在自然災害控製的全過程，即從預防準備到災後的救災重建，難免會出現局部利益與整體利益的衝突，尤其是自然災害發生的應急階段，由於情況緊急、複雜，這種利益的衝突與矛盾更是不可避免的。當政府行使行政權力遇到這種矛盾的時候，根據該原則，就需要政府從整體利益出發，堅持局部利益服從整體利益。該原則的合理性在於，堅持局部利益服從整體利益最終是為了實現社會利益的最大化。該原則既為政府的行政行為提供指導，又為某些犧牲局部利益的行政行為提供了合法性基礎，具有雙重意義。該原則要求當需要犧牲個人利益、局部利益以最大限度保護整體利益時，個人、局部必須服從政府的命令，配合政府的行動，犧牲個人、局部利益，保護整體利益。當然，這並不意味著在任何情況下都必須以犧牲個人、局部利益為代價，政府有義務把自己的行動保持在一個合理的限度內，不能給個人、局部利益帶來不必要的損害，而應將損害降到最低。這一原則的最終目的在於實現社會利益的最大化，當個人、局部利益的總和大於所能保護的整體利益的總和時，個人、局部利益不必服從整體利益，那種打著整體利益的旗幟而謀取私利的行為更是與該原則根本對立的。 科學原則、預防與抗救相結合的原則和局部利益服從整體利益的原則是我國自然災害應急法製建設的三項具體原則。這三項原則各有自己的含義和要求，但它們之間不是相互獨立的，而是相互交織在一起的。例如，我國重視自然災害的預防工作，要求相關部門和機構采取積極有效的措施，確保自然災害預報的及時、準確，既體現了科學原則又體現了以預防為主、預防與抗救相結合的原則。因此，要正確認識我國自然災害應急法製建設具體原則，既要了解各項原則各自的含義和要求，又要了解它們之間的關聯性。 （二）我國突發自然災害事件應對的體製 1.我國自然災害事件的總體應對體製 在管理體製上，體現出自然災害應對中各級政府之間以及政府各部門之間的職責分工。在中央一級，應對自然災害的專門機構是各相應領域的行政主管部門，其他各部門在各自的職責範圍內負責自然災害應對工作。在出現特大自然災害時，國務院成立指揮機構，負責組織、協調、指揮抗救工作。在地方一級，在同級人民政府的領導下，相應的行政主管部門負責自然災害應對工作，其他部門在各自的職責範圍內負責災害的防治工作。在本轄區內出現重大災害時，當地人民政府成立指揮機構，組織、協調、指揮各部門的工作，充分調動各種社會力量共同應對。 2.我國常發自然災害的具體應對體製 （1）地震災害的應對體製。國務院防震減災工作主管部門指導和監督全國地震應急工作。國務院有關部門按照各自的職責，具體負責本部門的地震應急工作。 造成特大損失的嚴重破壞性地震發生後，國務院設立抗震救災指揮部，國務院防震減災工作主管部門為其辦事機構，國務院有關部門設立本部門的地震應急機構。 縣級以上地方人民政府防震減災工作主管部門指導和監督本行政區域的地震應急工作。 破壞性地震發生以後，有關縣級以上人民政府應當設立抗震救災指揮部，對本行政區域內的地震應急工作實行集中領導，其辦事機構設在本級人民政府防震減災工作主管部門或者本級人民政府指定的其他部門。 交通、鐵路、民航等部門應當盡快恢複被損毀的道路、鐵路、水港、空港和有關設施，並優先保證搶險救援人員、物資的運輸和災民的疏散。其他部門有交通運輸工具的，應當無條件服從抗震救災指揮部的征用或者調用。 通信部門應當盡快恢複被破壞的通信設施，保證抗震救災通信暢通。其他部門有通信設施的，應當優先為破壞性地震應急工作服務。 供水、供電部門應當盡快恢複被破壞的供水、供電設施，保證災區用水、用電。 衛生部門應當立即組織急救隊伍，利用各種醫療設施或者建立臨時治療點，搶救傷員，及時檢查、監測災區的飲用水源、食品等，采取有效措施防止和控製傳染病的爆發流行，並向救災人員提供精神、心理衛生方麵的幫助。醫藥部門應當及時提供救災所需藥品。其他部門應當配合衛生、醫藥部門，做好衛生防疫以及傷亡人員的搶救、處理工作。 民政部門應迅速設置避難場所和救濟物資供應點，提供救災物品等，保障災民的基本生活，做好災民的轉移和安置工作。其他部門應當支持、配合民政部門妥善安置災民。 公安部門應當加強災區的治安管理和安全保衛工作，預防和製止各種破壞活動，維護社會治安，保證搶險救災工作順利進行，盡快恢複社會秩序。 石油、化工、水利、電力、建設等部門和單位以及危險品生產、儲運等單位，應當按照各自的職責，對可能發生或者已經發生災害的地點和設施采取緊急處置措施，並加強監視、控製，防止災害擴展。 公安消防機構應當嚴密監視災區火災的發生，出現火災時應當組織力量搶救人員和物資，並采取有效防範措施，防止火勢擴大、蔓延。 廣播電台、電視台等新聞部門應當根據抗震救災指揮部提供的情況，按照規定及時向公眾發布震情、災情等有關信息，並做好宣傳、報道工作。 抗震救災指揮部可以請求非災區的人民政府接收並妥善安置災民和提供其他援助。國內非災區提供的緊急救助，由抗震救災指揮部負責接收和安排。 國際社會提供的緊急救援，由國務院民政部門負責接收和安排。 國際紅十字會和國際社會通過中國紅十字會提供的緊急救助，由中國紅十字會負責接收和安排。 （2）洪水災害的應對體製。洪水災害應急體製與地震災害應急體製有所不同。在中央一級，國務院水利行政主管部門在國務院的領導下，負責全國防洪的組織、協調、監督、指導等日常工作。在地方，防洪工作按照流域或區域實行統一規劃、分級實施和流域管理與行政區域管理相結合的製度。 國務院水利行政主管部門在國務院的領導下，負責全國防洪的組織、協調、監督、指導等日常工作。 國務院水利行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的範圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水利行政主管部門授權的防洪協調和監督職責。 國務院建設行政主管部門和其他有關部門在國務院的領導下，按照各自的職責，負責有關防洪工作。縣級以上人民政府水利行政主管部門在本級人民政府的領導下，負責本行政區內防洪的組織、協調、監督、指導等日常工作。縣級以上人民政府建設行政主管部門和其他有關部門在本級人民政府的領導下，按照各自的職責，負責有關防洪工作。 國務院設立國家防汛指揮機構，負責領導、組織全國的防汛抗洪工作，其辦事機構設在國務院水利行政主管部門。 在國家確定的重要江河、湖泊可以設立由有關省、自治區、直轄市人民政府和該江河、湖泊的流域管理機構負責人組成的防汛指揮機構，指揮所管轄範圍內的防汛抗洪工作，其辦事機構設在流域管理機構。 有防汛抗洪任務的縣級以上人民政府設立由有關部門、當地駐軍、人民武裝部負責人等組成的防汛指揮機構，在上級指揮機構和本級人民政府的領導下，指揮本地區的防汛抗洪工作，其辦事機構設在同級水利行政主管部門；必要時，經城市人民政府決定，防汛指揮機構也可以在建設行政主管部門設城市市區辦事機構，在防汛指揮機構的統一領導下，負責城市市區的防汛抗洪日常工作。 石油、電力、郵電、鐵路、公路、航運、工礦以及商業、物資等有防汛任務的部門和單位，汛期應當設立防汛機構，在有管轄權的人民政府防汛指揮部統一領導下，負責做好本行業和本單位的防汛工作。 河道管理機構、水利水電工程管理單位和江河沿岸在建工程的建設單位，必須加強對所轄工程設施的管理維護，保證其安全正常運行，組織和參加防汛抗洪工作。 有防汛任務的地方人民政府應當組織以民兵為骨幹的群眾性防汛隊伍。 河道管理機構和其他防洪工程管理單位可以結合平時的管理任務，組織本單位的防汛搶險隊伍，作為緊急搶險的骨幹力量。 在汛期，水利、電力、氣象、海洋、農林等部門的水文站、雨量站，必須及時準確地向各級防汛指揮部提供有關水文預報；海洋部門必須及時向沿海地區防汛指揮部提供風暴預報。 在汛期，河道、水庫、閘壩、水運設施等工程單位及其主管部門在執行汛期調度運用計劃時，必須服從有管轄權的人民政府防汛指揮部的統一調度指揮或監督。 在汛期，公路、鐵路、航運、民航等部門應當及時運送防汛搶險人員和物資；電力部門應當保證防汛用電。 在汛期，電力調度、通信設施必須服從防汛工作需要；郵電部門必須保證汛情和防汛指令的及時、準確傳遞，電視、廣播、公路、鐵路、航運、民航、公安、林業、石油等部門應當運用本部門的通信工具優先為防汛抗洪服務。電視、廣播、新聞等單位應當根據人民政府防汛指揮部提供的汛情，及時向公眾發布防汛信息。 在緊急防汛期，公安部門應當按照人民政府防汛指揮部的要求，加強治安管理和安全保衛工作。必要時須由有關部門依法實行陸地和水麵交通管製。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵應當執行國家賦予的抗洪搶險任務。 在發生洪水災害的地區，物資、商業、供銷、農業、公路、鐵路、航運、民航等部門應當做好搶險救災物資的供應和運輸；民政、衛生、教育等部門應當做好災區群眾的生活供給、醫療防疫、學校複課以及恢複生產等救災工作；水利、電力、郵電、公路等部門應當做好所管轄的水利工程的恢複工作。 地質災害、森林草原火災、氣象災害應急體製大致與地震災害應急體製相同。 由此看出，我國自然災害應急管理體製呈現出縱橫交錯，集中與分散相結合的管理模式。縱向上，中央統一領導，地方配合；橫向上，由各自領域的行政主管部門負責相應的災害應急工作。這種體製既能立足全局，統籌規劃，較好地處理局部與整體的利益矛盾，集中全國力量應對災害，又能調動各方的積極性、主動性，充分發揮現有人力、物力資源的效益。總的講，這種體製是符合當前我國國情的。 3.我國突發自然災害應對體製的逐步完善 進入21世紀，在中央和國務院的高度重視下，我國自然災害的管理體製逐步完善。 第一，自然災害的預警、預報體係全麵建立。這一體係主要包括氣象災害監測預報體係、地震監測預報體係、大江大河的災害性洪水預警預報體係、森林和草原防火預警體係、農作物和霜林病蟲害測報體係、海洋環境和災害監測體係以及地質災害預警預報體係等。 第二，自然災害的緊急救援能力得到全麵提高。全國縣以上各級政府均製定了相應的救災預案，並確定了不同的災害救援的響應等級，建立了災害的應急機製。確保自然災害發生以後，有關的政府首長都能夠及時啟動災害應急機製，調度相關力量，協調各種資源，投入救