劉文忠
內容摘要：地方各級人大常委會要恰當實施監督法，首先要解決三個根本性問題：地方各級人大常委會出台一部什麼樣的實施監督法的地方性立法；地方各級人大常委會實施監督法的立法空間；如何細化地方各級人大常委會實施監督工作的程序。
主題詞：監督法；立法形式；立法空間；監督程序
監督法的頒布實施，對人大監督工作提出了更高的標準。我國監督法出台後，地方各級人大常委會為貫徹實施監督法相繼開展了一係列的地方立法活動。地方各級人大常委會要恰當實施監督法，首先要解決三個根本性問題：地方各級人大常委會出台一部什麼樣的實施監督法的地方性立法；地方各級人大常委會實施監督法的立法空間；如何細化地方各級人大常委會實施監督工作的程序。筆者本文的觀點用一句話概括：簡單的設計方法，精美的設計內容。即設計的監督形式與文本表達簡單，實施的效果精美有效。
要增強地方立法的民主性與科學性，我們要在法學研究與地方立法的工作中引入其精確的實證分析方法，分析其立法效益，避免重複立法與越權立法。地方立法要在上位法的框架下，其立法重點在於細化適用上位法的程序，根據上位法的法治原則，探索單一製立法體製下的地方立法空間。
一、地方各級人大常委會實施監督法的立法形式
監督法明確規定行使監督權的程序適用監督法，與監督有關的實體內容可以援引其他法律。從理論上講，地方人大各級常委會在起草地方性立法中可以把與監督工作相關內容全部納入到監督適用辦法或者條例中，是一種法規編撰，實質上也是一種立法。
實施監督法的法律淵源有三個層次：
第一層次：《憲法》
第二層次：《監督法》、《組織法》、《代表法》、《立法法》、《預算法》、《審計法》
第三層次：《全國人大常委會關於加強法律解釋工作的決議》、《全國人民代表大會常務委員會關於加強對法律實施情況檢查監督的若幹規定》、《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》、《關於加強中央預算審查監督的決定》、《關於檢察機關接受人民代表大會及其常務委員會監督若幹問題的規定》，《關於人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若幹意見》。
地方人大常委會在製定實施監督法辦法時，要結合監督法的程序規定和上位法的法源進行係統歸納，實際上也是一種廣義的立法活動，是一種法的清理活動。特別需要注意的是我國的監督法沒有賦予人大及其常委會的新的監督權，因此在完善監督內容、程序與形式不能增加新的監督內容，地方人大常委會作為立法機關要依法立法，要在監督法的框架下通過地方立法予以細化和補充把監督形式用足，程序上細化。如果僅僅出台地方人大常委會的一個實施辦法，其立法形式必然是對監督法的簡單重複，羅列上一些地方人大應經出台的地方立法內容，對我國地方立法建設而言缺少實際的立法意義，是形式立法。
綜合上述考慮，起草監督法的地方性立法可以考慮三種立法形式：
1、監督條例。在監督法的框架下，總結歸納上位法，結合北京市地方性立法，進行係統的法規清理工作，出台綜合的監督條例。
2、監督規則。我國的監督法沒有賦予人大及其常委會的新的監督權，完善監督內容、程序與形式不能增加新的內容。地方立法長期形成了一種傳統，即出台地方性立法時嚴格仿照上位法的立法體例，添加一些具有地方特色的新內容；或者全盤抄襲上位法，僅把調整範圍修改為地區性立法文件。這樣可以從形式上雖然做到了依法立法，但從實質上並未起到應有的作用，是一種極其不經濟的重複立法。
監督規則的立法形式可以避免這些弊端。這種立法形式可以在監督法的框架下，僅就其監督形式進行規範，約定完整的監督主體、監督報告書文本等，其優點在於可以避免超權立法權的擔心，也可以在監督形式上、方式上有所突破，真正能夠做到把監督法做實。
3、監督辦法。依據監督法的立法體例，結合地方的實際情況，依據監督法的規定"省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，製定實施辦法。"通過各地人大工作的相關信息，地方人大的主體意見是起草一部實施監督法的辦法。
我國地方立法目前之所以難有大的作為，首先在指導思想上的保守與落後，起草地方性立法文本要不就是簡單抄襲上位法，要不就是違法立法，沒有或者違背上位法的基本精神，擴大地方立法空間，導致地方立法難有作為。其次，立法方法滯後。一部成功的地方性立法，要有實效。在我國立法進入到快車道的今天，地方立法難有很大的立法空間，地方立法的目標是把上位法做實。我國不是聯邦製國家，要維護我國單一製國家立法體製的統一性。地方立法機關在這種形式下要把增強立法實效作為立法目標，而不是簡單抄襲上位法，造成大量的重複立法。